治理网络理论：过去、现在和未来

　　近期以来，新公共管理理论在学术和实践中的热潮逐渐消退，越来越多的学者主张采用新的方法来克服新公共管理改革的缺陷。因为这种理论推崇将商业管理和组织模式运用于公共部门。与此同时，在过去二十年里，有关治理和治理网络的文献出现了前所未有的增长。一些学者认为，治理网络理论提出的理念和管理方法促生了新的范式：新公共治理（NPG）。基于治理网络理论，这种新的范式能够回答和处理公共服务供给中的复杂性、相互依赖以及动力机制等问题，而这些问题恰恰是新公共管理无法解释的。这意味着治理网络理论已经发展成为了一个较系统的理论模型，并带动了一系列组织和管理实践。本文通过梳理回顾过去和现在的治理网络理论文献，来检验这个理论假设，并探讨什么样的社会趋势会影响到该理论的未来发展。

　　理念并非是突然冒出来的，而植根于悠久的传统中。最近有关治理网络的理论明显与过去40年组织科学、科学和公共管理的发展紧密相关。在我们思考未来有关治理网络理论的发展之前，有必要回溯一下它的过去。

　　过去40年出现了大量有关网络的文献，分别来自不同的研究传统。由于很多分析往往具有随意性，我们认为大致上可以分为三种不同的研究传统：

　　第一种是对政策网络的研究。这类研究主要基于科学的传统，集中讨论政策网络中决策的参与者以及那些能够影响到政策决策的人。

　　第二种是对组织间服务供给和政策执行的研究。这类研究传统起源于组织理论，进一步发展为组织间关系的模式。它在组织科学领域有着悠久传统，早期研究主要集中在组织间协调。它假设组织为了生存，需要从其他组织获取资源，从而与其他组织发生互动。（网络因此而产生）在这第二种传统视野下，主要的关注点集中在复杂的服务。网络被认为是服务供给和执行的工具和载体。这类研究传统的关注点在于协调（机制），以及创造具体产品和效果。

　　第三种传统主要来自于公共行政学，是对管理网络的研究。集中于通过网络来解决公共政策问题。它强调在实现政策目标时决策制定的复杂性。这项研究来自于1970年代，主要是有关组织间决策制定和执行的研究。研究主要集中在涉及政策创议以及执行的现有网络，以及在政策决策过程中如何建构和改进网络。同时，这些研究还涉及到不同决策之间的商谈，包括行动者为了达成解决政策问题的可操作方案，所引发的价值和目标的冲突。和其他两种研究传统不同，第三种传统的研究者们认为网络治理过程是现代（或者后现代）网络社会的结果，并伴随着这个社会共同演化和发展。

　　表1对这三种研究传统进行了归纳。每一个不同的传统实际上强调的是不同类型的网络。政策网络传统集中讨论的是国家和利益集团的关系（以及对公共政策制定的影响）。服务供给和执行的传统主要集中讨论在既定的碎片化环境下公共服务供给中的协调问题。管理网络的传统则集中讨论不同行动者在解决复杂政策问题中的协调。尽管存在差异，但这三个传统都大量使用了“网络”的概念，并且关注了行动者（主要是组织）之间的垂直协调机制。它们对行动者间关系形成了共识，都认为政策结果和绩效并非局限于单一主体的行动或政策，而是受到不同行动者的互动影响。在这个意义上，所有这三个传统都主张将分析视野扩大，主张对政策项目产生和维持的环境加以研究。

　　首先，三个研究传统都比较集中于自身的研究范畴。三个传统的文献仅有少量的互相征引，分别构成了三个较为独立的基础，这不仅表现在研究方法上，在概念使用都有很大的区别。尽管不同网络研究者对网络理论本质以及概念的争论仍然将持续，我们还是可以明确一系列共通的核心概念和假设，如下所示：

　　行动者，相互依赖以及环境（Actors，interdependency and frames）：政策和服务供给是在一个相互依赖的由行动者所构成的网络中形成和执行的。多数网络研究者认为相互依赖是形成网络和维持网络的核心因素。然而，他们同时也强调行动者是基于他们对世界的感知（或者环境）来选择战略的，因此对于问题和解决方法也有不同的看法。

　　互动和复杂性（Interactions and complexity）：在不同感知和策略的基础上，相互依赖的行动者在解决问题、政策执行和服务供给的时候形成了不同的复杂互动和交往模式。治理网络的模式强调政策和公共服务的结果是许多互动者的结果，而不是某个单一行动者的行为。

　　制度特性（Institutional features）：互动的模式造成了行动者之间关系的制度化。这种制度化可以被理解为一种社会关系模式（互动，权力关系等）或者是一种规则模式。社会网络分析作为一种定量分析方法，能够绘制出互动的模式，并确定出网络中出现的结构特性。然而，制度关系也产生网络中规范行为的规定。促进网络互动的规则能够降低交易成本并且影响到网络的绩效。

　　网络管理（Network Management）：网络过程的复杂性需要对这种互动进行引导和管理。这常常被当做是网络管理。这些活动旨在促进互动，发现新的方式来组织不同行动者之间的互动。网络管理的纵向本质显示出它与过去传统组织内部管理是不同的活动。

　　过去十年出现了大量以“网络”为核心概念的研究。在最初阶段，主要的研究集中在案例研究和社会网络分析。但在过去几年里，大量的研究方法被应用于该领域，尤其是网络管理和运用定量方法来研究网络关系。这包括网络过程的复杂性，网络的重要性，网络管理以及信任在其中的角色。

　　许多研究都旨在重构不同行动者复杂互动的治理网络和互动过程。这些行动者有着不同的利益和偏好。同时，网络明显突破了不同层次的政府组织，联接了大量的私部门和半部门，从制度的角度来看使得这种关系变得非常复杂。结果，多个主体在问题解决和公共服务供给中的的互动过程就没有以线性的方式发展，而是出现了一系列连续的环节，而这个过程往往是难以预测的。它有可能会导致双赢的结果或者合作优势的实现，但是也有可能经常性的失败，诸如耗费大量的时间和交易成本。如果参与者完全来自不同的环境，并没有准备考虑和倾听他人的意见，则多主体互动的过程也有可能会变成对牛弹琴。

　　由于行动者的策略和所处位置相对来说是不可知的，并且决策制定过程也有十分复杂，因此如果缺少行动者之间的大量网络互动和管理，则难以达到满意的效果。尽管网络和网络管理时常是密切联系的，但是需要对二者的概念加以阐明。网络管理，或者说是主动地采用网络管理策略，这对网络非常重要。但并非所有的网络活动必须要涉及到网络管理。

　　梅尔和奥图尔的研究显示：越多管理者参与进入网络，越能够实现良好的结果。这意味着，管理者之间的关系越多，则结果可能越有效。然而，艾克曼和托伦伍雷德在他们对大学规章的研究中发现，管理者对于特定关系的关注取决于他们的目标。因此一般性的网络并非总是有效的，（比如简单增加联系），而针对特定行动者建立特定关系的发展却是有意义的。（比如，家，家长组织等）

　　网络管理的策略包括：推进和促动行动者之间的互动过程；调整和建立网络管理实现更好的协调；形成新的内涵，例如发掘新的理念，按照议题来组织合作研究和共同事实分析。很明显，网络管理者并没有太多的行政工具来进行干预。同过去的管理相比，网络管理更加需要其他管理方法，包括协商的技巧，凝聚各种行动者的方法，如何能够让不同行动者在过程中接受新的解决办法，如何在政策执行过程中获取这些参与者的资源等等。在网络中行动者形成解决实质问题和互动问题的紧迫感是一个非常重要的条件。

　　但是，这并不意味着网络管理是一项轻而易举的活动。过程管理活动常常是被低估了。结果是，管理者和其他行动者常常采取无效的行为，阻碍了互动的过程。由于预期出现差异，互动过程常常失败。或因为过高的期待，在这个过程中的参与者也有可能失望。当管理者为了而推动公民参与的时候，这些公民可能期待的是实质性的结果，而不是为了参与而参与。互动过程的边界往往很难满足参与者的偏好。

　　信任被认为是网络的核心协调机制。这和其他两种不同的治理形式：市场和行政截然不同。然而，对作为网络核心协调机制的信任进行概念化，却具有某种误导性和迷惑性。在网络中，通过行政和市场的协调也并非完全消失。并且，很多研究者发现网络中的信任实际上是很罕见的，网络中更多存在的利益和策略行为的冲突。因此，信任并非网络的内在特性。

　　尽管如此，很多研究者仍然假定信任可能在网络中扮演了重要的角色。因为参与者都会考虑别人的利益，所以信任能够减少策略不确定性。同时，它也减少了对复杂契约的需要，从而促使参与者能够分享信息，形成创造性的解决办法。经验研究发现，信任的程度会影响到网络绩效的实现。

　　通过这些发现，我们似乎可以将有关信任和网络的论题修改一下：信任并非网络的单一协调机制，但是信任对于实现网络来说是一笔重要的资产。它能够减少策略的不确定性，从而在参与者利益冲突分化的不确定合作过程中拉动这方面的投资。

　　网络的概念与1990年代末期出现的治理概念相关联。在网络理论的语境下，我们主要用网络和网络治理的概念，而不是政策网络和网络管理的概念。

　　治理可能有很多不同的涵义。在网络文献中，治理指的是不同政府层次、公私部门的纵向互动，从而促进公共政策实现和提供公共服务。治理意味着网络中主体的自我管理，即参与者的网络化。然而，治理也同时意味着政府和非政府组织为了建立、维持、和调整网络过程所采取的策略，即网络管理。

　　这种概念的模糊在引入元治理概念后得到了解决。索伦森（Sorensen）和托芬（Torfing）认为，元治理是一种自主治理。他们将元治理视为一种制度设计和网络构造的措施，以及过程管理和直接参与措施的混合。截至目前，治理和元治理概念的出现似乎还是一种词汇创新。这并不是说这些概念并不重要，它们在学术辩论中具有一定价值，也确实对部分实践者有吸引力，这使得实践中的网络理论变得越来越明确。

　　在某种程度上，这些概念确实提出了新的涵义。一些学者认为，元治理是一种创设网络环境的方式，从而塑造和限定了网络行动者的一些行为。结果是，行政控制被间接地重新引入，但采用了更具有隐蔽性和操纵性的方式。这看起来网络和网络社会的特性是不一致的，从而限制了元治理的可能性。元治理的研究对于进一步澄清元治理策略的本质，运转情况，以及其对网络中自主行动者的影响非常关键，从而能够证明这个概念的价值。

　　在政策网络的传统中，网络的概念最初主要是和相关联。研究者们关心主要问题是：谁会在决策中占主导地位，网络如何与代议制相关联。该研究逐渐集中于分析网络效率和问题的解决。

　　很多研究者都注意到，在代议制理念所包括的纵向责任结构，和治理网络过程中决策环节的直接之间存在张力。网络治理实践中这两种存在的张力在经验研究中已经得到了证实。一些学者提出了促进的方式。他们提出，要加强网络和选举机构之间的关联，增强网络中决策制定环节的开放性，从而能够增强利益相关者的代表性，并且要建立横向层次的权责关系。总体上看，网络有可能是不的（当它向利益相关者关闭的时候），但是它也有可能是开放的，可以促进决策制定的性。

　　有大量的文献对如何提升网络的性做出了贡献，讨论了如何发挥家、公民和其他相关者的作用。现有的研究认为，许多网络治理过程仍然具有技术专家主导的特性。治理网络的讨论质量常常较差，无法符合协商模式的要求。除了政策倡议的政府之外，要开放决策制定的过程通常很困难。正式的责任规定包括代表通过辩论在最后阶段通过决策，公民和利益相关者被允许表达意见，使用呼吁权等等。但是，这些行动者对实质内容并不见得有很大的影响。

　　因此，尽管确实有促进网络过程合法性的意愿，但是这种行为是缓慢的出现的。实践证明，非常难在正式的决策程序下，通过公开互动实现预期效果。因此，在程序涉及的环节，要考虑互动环节和正式决策环节的相互作用。

　　网络治理对于创新的贡献近期受到了关注。在过去的网络研究中，也有一些学者注意到创新议题，尤其是不同的行动者为了实现目标需要共同寻找创造性的解决方案。然而，网络治理主要关注的还是有效性，或者合法性的问题。在经济创新的文献中，在研发过程中企业间的组织网络被认为是创新的重要条件。政府政策应该促进这种网络的形成。自1990年代以来，已经有研究注意到企业、政府和知识生产者三者之间的合作关系对提升区域经济、工业园区创新能力的重要作用。

　　最近系统变迁的理论进展通过分析合作的功能，以及可持续变迁过程中的网络和环节（比如能源和交通部门），将分析视角扩大到了社会次级系统的创新，超越了产品、过程和制度的创新。在政府部门创新领域，网络治理被认为是在公共政策制定和服务供给中形成合作创新，从而可以替代铁板一块、自上而下的官僚体制，或者是新公共管理影响的创新模式。

　　为了有效地管理自己的网络，公共管理者必须和各种利益相关者互动。这种能力和领导技能不同于国际体系中的生存能力。很多学者强调由于媒体的出现，现代已越来越多具有戏剧色彩。已经成为一个“戏剧”（drama-democracy）。费利克斯和琼斯指出政策制定的飘忽不定主要由于媒体关注度的不断变化。这是因为媒体控制了新闻报道的方式。班尼特确定了媒体逻辑（media logic）可能产生的四种信息误差：个性化，即倾向于强调新闻的个体因素；夸张化，即新闻要比实际更加戏剧化，重点突出危机和冲突，而非缓和、有序；碎片化，即越来越集中于孤立的故事和事件，将其从更大的背景或者和其他关联者中割裂开；权威障碍偏见化，即无论当局是否能够维持或恢复秩序，媒体总是持怀疑和否定态度。

　　帕特森通过分析美国5000个新闻报道，发现在1980年和1999年间，报道内容和报道方式上都有一个很大的变化。新闻中和公共政策无关的内容从35%上升到近50%。另外，今天的新闻对政客更具抨击性，且更多集中在他们的私生活上。这种趋势在其他国家也同样存在。

　　媒体化的“戏剧”使世界更加需要具有魅力的和思想。由于变得个人化，阐述思想远比实现思想显得更加重要。最近的一项研究发现，在复杂的决策过程中，负面的媒体对于决策网络也有很大的负面效应。真实世界往往是在幕后进行复杂的交易，而媒体化的生活却更加倾向于前台简单明了的解决方案和魅力型的领袖。这导致台前和幕后的实践反差越来越大。因而，公共管理的实践和理论研究就面临如何将两者联系起来的挑战。

　　这里说的媒体不仅限于大众媒体。它也指被越来越多人使用的社交媒介，诸如互联网、手机、短信、推特等。这些新媒体的运用产生了虚拟网络社区。决策者往往忽视这些虚拟网络的存在以及它们潜在的力量。这股力量可以影响处在网络中个体的行为，动员大家支持或反对的政策，并能够和传统的大众媒体一样设置议程。在紧急事件发生时，新媒体的迅速回应可能会凸显政府反应的滞后。但是如果新媒体为政府所用，也会起到积极的效果，诸如帮助政府告知市民，提高公民的自治的能力。这项研究关于社会媒体如何在政府网络中发挥作用的研究仍处于初级阶段，日后必会成为一个热门的研究问题。

　　随着社会日趋复杂化、全球化和网络化，随之而来的风险是政府及其治理结构面临的最大挑战。贝克(1992)的“风险社会”概念在9.11事件和全球金融危机之后重新受到学界的关注。这使得决策者在战略上倾向于和风险共舞，而非降低风险。面对社会的发展，原先权威性的专家和科研机构的知识储备漏洞百出。无论是风险社会的应对，还是公众、媒体都需要政策能够及时应对，并有详细的证据论证和强大的领导力。但是，风险社会的应对政策是以简洁迅速为主，还是需要详细论证在政策界仍存争议。政策参与者围绕联合国府际气候变化专门委员会发表的气候报告的争论就提供了一个类似的例子。专家们也越来越被视为政党的代言人，将政党的利益纳入到政策的倡导中。同时，社会化媒体的出现也产出大量的无效信息，加之无法区分有证据的说辞和没有证据的说辞，导致了很多竞争性的解释，进一步增大了不确定性。其结果就是政策从理性主义向民粹主义和“忽略事实的”滑落。政府因此不仅要重新评估他们的风险分析和风险管理策略，也要重新思考专家、科学研究和智库的角色定位问题。网络管理思想侧重于互动和信任，这样才能将外部性内生化，建立稳定、和谐的环境，防止委托代理模式及其固有的信息交换和博弈的出现。网络理论提出，要重新探讨专家和其他社会各方的互动流程和关系。边界工作就是在科学的公正性和客观性，和政策、商业和社会网络中替代性知识之间找到一个平衡点。

　　与此同时，一些复杂问题的答案不可能仅由一个理论方法解决。复杂性理论、自适应系统和危机管理强调系统的自我调节机制。但是根据这些理论，管理无法预先进行自我定义。它必须和系统的适应性、弹性相匹配。也就是说，风险的复杂性超越了网络理论已有的管理策略。但正因为建立在复杂性基础上的管理理论十分薄弱，它很值得深入研究，积极寻找网络治理的贡献。这可能需要对网络理论的复杂性、网络化等核心假设和核心概念进行重新思考。

　　治理网络理论在过去的几十年中已逐步发展。在最近关于新公共管理的缺点和消极影响的辩论中，“新公共治理”作为一个新的视角，将在实践和理论上取代新公共管理。然而，我们不认为新公共管理会很快成为一个陈旧的概念。这些实践和制度变迁将持续下去。

　　新公共管理的践行者也意识到片面强调效率所带来的缺陷。他们进行了很多创新来弥补负面影响，诸如弥补信任的缺失，调整战略行为和增加协作互动。引入联合政府以及一体化的创新是加强协作的例子。新形式的监管也能够更好地维护公共利益。对政府绩效的评估更加注重于测量政府的治理质量，并通过建立政府的公信力，发展企业政府的行为准则，以重建政府的公共价值。从理论上说，理性人的行为逻辑开始受到挑战。因为在许多复杂的环境中，也要考虑制度和适应性的逻辑。经济学主导的优势已经被减弱，社会学和历史学的方法渐渐受到学者青睐。

　　来源于治理网络理论的思想为弥补新公共管理的缺点提供一种方案，即通过增强互动、承诺和信任而非加强控制和科层化。另一方面，新公共管理也有助于修正网络治理因为忽略交易成本和责任而引发的风险。因此，在公共行政实践中，外界的压力可以使得新公共管理和网络治理这两种观点在实践和思想上不断趋同和互补。新公共治理不会因为使用网络治理而取代新公共管理。相反，它将导致这两种理论相互组合，将新公共管理注重效率、透明度和网络治理的互动、承诺粘合在一起。或许这种混合不太稳定，会导致某种畸形的组合而非强强联合。但是通过不断的实际和理论的挑战，不兼容和共同点都会被发现，从而实现更好的整合。对于治理网络理论的未来发展而言，其重心将由目前的注重网络连接和治理转向混合治理结构和实践的研究，即同时关注科层制、市场、网络三者。

　　一个可能预见的趋势是，治理网络理论的研究将越来越细化和专业化。治理网络理论的一般概念和假设将被应用在不同的领域和问题上，和其他理论和问题交织在一起。这将成为下一代公共行政学者的共识。他们将在信任、战略行为、过程管理、公民参与、媒体、横向问责、风险、制度设计等主题上构建特定的理论。

　　如前所述，从复杂性的角度看，未来的理论发展不可能局限在某个单一的理论中。为了解决公共管理未来的挑战，网络理论可能结合其他理论和新的方法。一个可能的路径来源于复杂性理论。通过采用复杂理论的思想，治理网络理论将更加催生关注度、自我规制和治理的适应性。这将极大丰富治理网络理论目前的理论解释范围。这也可能导致未来出现新的治理视角。当然，其潜在的危险是使得网络理论偏离既有的研究路径。由于复杂理论的不确定性，也可能削弱网络理论会产生良治结果的信念。

　　治理网络理论不得不面对混合治理实践的出现。混合治理后者是为了应对新公共管理危机，即日益增长的社会漏洞、系统风险和信任度低且媒体化的戏剧。但是新公共治理的的兴起不一定会通过网络治理替换新公共管理的科层制。如果我们的判断是正确的话，未来的理论演进将是一种混合的互补机制。那么治理网络理论必须重新调整自身理论，来适应这种混合性的治理。

　　最后，我们应该意识到治理网络理论的局限性。这个概念和解释理论特别适合讨论复杂的公共问题，因为其中包括很多互相影响的个体。但并不是所有应由政府解决的问题和任务都是复杂的。根据已有的研究，我们不能忘记治理网络理论并不是解决一切问题的理论。