制度与实践：失业人员社会保障问题研究

第三，失业人员再就业之后的权益得不到保障。按照制度设计的内在逻辑，失业人员在失业前的各种保障依赖原有单位，失业后则进入市场，由用人单位与个人共同承担社会保险费用。但在实际生活中，相当一部分失业职工在失业前就缺乏单位为其缴纳的保险费用，失业进入市场之后，基本上都是进入非正规部门就业，在社会保险立法还不完善的情况下，用人单位也往往逃避为失业人员缴纳社会保险费用。

另外，鉴于中国老龄化社会的突然以及养老保障需求的普遍和确定性（注：本次调查中在问及“哪项社会保障对您来说最重要？”的问题时，67.7％的人表示养老保险最重要，选择医疗保险的占14.8％的比例，选择低保的占10.0％的比例。），需要将重点放在养老保险上，降低养老保险的缴费水平，扩大养老保障的覆盖面。另一方面，就失业人员医疗保障参保率低下、失业者对自身健康普遍担心的现实，在目前情况下，可以考虑以专项救助的形式解决失业人员在医疗问题上遇到的困境。

[2] 北大中国经济研究中心劳动力市场课题组，顾义河、白艳（执笔）：“粘连：自己的梦自己圆——市就业状况调查报告”，大学中国经济研究中心讨论稿系列，No. C1999011。

失业问题是世纪之交中国所面临的最严峻挑战之一。在应对这个挑战的过程中，中国的战略选择经历了一个重要的转变。在最初面临这个挑战的时候，的基本应对措施是“实施再就业”。但随着问题的严重化，中国实际上已经认识到，失业人员实现全部再就业是没有可能的。于是，纪之交的几年中，中国转而采取“再就业”和“失业社会保障”双管齐下的方针，来应对严重的失业问题。

失业人员中存在的这些细分，虽然在实践当中在认定和政策实施方面具有难度，但提示我们，对于这个特定人群可以考虑差异性的生活保障策略。一方面，对于支付能力低下的人群，强化专项社会救助、切实落实低保措施，解决他们现时生活中面临的实际困难等问题。对于支付能力相对较好，对社会保障也有现实需求的人群，在控制社保市场化水平的前提下，可以采取相关措施，如加强社保知识的普及和宣传，造成参保率低的种种制度障碍，提高这个人群中社会保障的覆盖面。

[3] 毕向阳：《制度与参与：失业人员缴纳基本养老保险行为研究》，“‘制度与实践：失业人员社会保障问题与研究’学术研讨会”论文，打印稿，2004年10月30日。

第四，采取切实措施，扩大失业社会保障的覆盖面。

从20世纪90年代中期至今，我国失业的总人数一直有增无减，特别是随着并轨工作的逐步推进，城镇登记失业人数急剧攀升。据部门的统计，1998年至2003年，我国国有企业累计职工2818万人，“全国城镇登记失业人数”到2003年底，达到800万人，登记失业率达到4.3％，上升到了近年来的最高点（国务院新闻办公室，2004）。（注：值得关注的是，2004年4月26日，劳动和社会保障部官员在国务院新闻办公室的记者会上指出，目前的城镇登记失业率只指企事业人员登记形成的失业率，不包括国企和集体企业职工，以及大批的进城农民工；如果考虑国有企业职工，城镇登记失业率会达到7％。另有不同机构的专家认为，目前的城镇实际失业率可能在10％—12％。引自“产业结构制约就业城镇登记失业率现6年新高”，《财经时报》，2004年5月16日。） 城镇登记失业率则由2000年的4.1％增加到2003年的8.5％，也达到了最高点（注：在我们调查的过程中发现，由于“失业”概念在现实操作中的模糊定义，统计口径的彼此出入，使得我们很难获得准确的失业率的统计数字。）。

第三，依据不同目标人群有差异的需求，突出专项社会救助和养老保障。

目前我国的失业人员主要是在经济转型中形成的，与由于经济周期形成的失业现象明显不同。特别是其中的4050人员，大多数只受过中等教育，过去所从事的主要是低技术的工作。对于他们中的绝大部分人来说，一是回到社会的主导产业中去，根本没有可能；二是回到正式就业体制中去，对大多数人来说，根本没有可能；三是朝阳产业不会向他们提供多少就业机会。（注：在工作问题上，在没有找过工作的失业人员中，当问及找不到工作的原因时，55.9％的人表示是由于自己“年纪大了，不好找工作”。分年龄段来看，被访者对于找不到工作的归因与年龄段关系密切。年龄段越高，回答越集中于年龄和身体方面的原因；年龄段越低，则倾向于文化、技能、经济方面的原因。在35岁以上年龄段，选择找不到工作是由于年龄因素的比例已经超过50％，这与劳动力市场上的所谓“35岁现象”符合。） 近些年来在促进再就业上所采取的措施收效甚微，就是进行职业技术培训，作用也非常有限。（注：问卷结果显示，在参加培训的失业人员中，半数认为培训对再就业“没有用”，20％认为“有用”，其余30％表示“不好说”。）

4.作为博弈过程的参与行为

[10] 郭于华、常爱书：《生命周期与社会保障——一项对失业工人生命历程的社会学探索》，“‘制度与实践：失业人员社会保障问题与研究’学术研讨会”论文，打印稿，2004年10月30日。

2.失业者对失业社会保障的认知

2.扩大覆盖面的利弊与两难

通过对失业人员的调查我们发现，失业人员曾经或正在从事的非正式就业仍然是相当普遍的。在本次问卷调查的976位被调查者中，有66.5％的被访者表示失业后曾经从事过工作，64.5％的失业人员表示当前有工作，从被访者所回答的从业形式来看，失业以后，63.7％的人打过零工，16.2％的人摆过摊，16.4％的人干过个体，14.1％的人做过服务员的工作，3.9％的人开过出租。

现行的社会保障制度是按照普遍统一的原则进行设定的，梯度范围较小。而失业人员内部却具有很强的异质性。按照与原有单位关系的不同，可划分为四类失业人员，即国有企业失业人员、国有企业职工、集体企业职工和“放长假”人员。（注：见唐均《基础整合的失业保险方案》，收于景天魁主编，2001，《基础整合的社会保障体系》。） 而四类不同的身份即意味着他们在失业保险、养老保险、医疗保险等方面享有不同的待遇。一般来说，对于已经解除劳动关系的国有企业失业人员而言，养老保险已经由原来的单位足额交齐，失业后续保即可，他们往往比较愿意续缴。而对于大部分无除劳动关系的职工和“放长假人员”，个人账户不实的情况较多，续缴养老保险相对困难。此外，在职职工与失业人员的差别、失业人员内部的差别非常显著，但养老、医疗等社会保险是按照普遍原则征缴费用的。因此，在目标人群的身份、收入等因素存在种种不同的情况下，看似程序公平的社会保障制度在实践中困难重重，公平的效果也没有足够彰显，反而在某种程度上带来更大的不公。这主要体现在以下两个方面：

[31] 袁志刚（主编）：《中国就业报告》，经济科学出版社2002年版。

在目标人群方面，提高目标人群的参与率。加强有关失业社会保险的宣传和信息咨询工作，提高失业者对社会保障的认知，以及政策法规的在有关生活保障方面对自身的认知；发挥社区在动员失业者参保方面的作用。

【内容提要】本报告以沈阳和两市的经验研究为基础，从制度与实践关系的角度探讨失业社会保障问题。本报告认为，在试点工作中，两市失业社会保障制度推进的速度是很快的，但从目前的情况看，无论是在制度设计还是在制度实施上仍然存在许多迫切需要解决的问题。在对失业者社会保障需求的复杂性、异质性、动态性特征进行了系统分析的基础上，提出下列政策：实施“面向下一代”的发展战略，将就业机会更多地提供给青年一代，对4050人员主要用相关社会保障措施来其基本需求的满足；对失业者的社会保障做出特殊安排，实行低缴费、低保障的社会保障模式；依据不同目标人群有差异的需求，突出专项社会救助和养老保障。从制度和目标人群行为两个层面上入手，扩大失业社会保障的覆盖面，解决制度的问题；加强制度与目标人群之间的互动关系，在政策制定和实施过程中深入听取保障对象的意见，了解其具体需求，使制度与目标人群的需求更为贴近。

失业社会保障制度是一种与失业者的和生活密切相关的制度，也是社会稳定的一项基本安排。从的分析中可以看出，失业者对社会保障的需求有三个特点：复杂的、异质的、动态的。因此，在社会保障制度的制定中如何使制度符合具有上述特点的需求，是一个迫切需要解决的问题。但现实中，这个人群作为制度的目标对象，并没有主动参与到制度的制定与实施过程之中。他们的利益也很难及时准确地传达到制度的制定与实施者那里。虽然调查中发现，存在因为生活保障问题而向有关部门反映、的情况，但这并非一种积极主动的制度参与形式。他们的制度参与更多地表现为一种受制于制度形塑的机会结构下的参与，甚至是一种“用脚投票”式的参与，其表现即为一定程度存在的对制度的不参与、不合作态度。

[21] 宋晓梧主笔，《中国社会保障体制与发展报告》，中国人民大学出版社2001年版。

统计分析表明，相对而言，收入因素在决定失业者是否缴纳养老保险问题上并不是最重要最显著的因素。收入因素只是起着一个外在的预算约束的作用，缴纳与不缴纳，虽然是在收入水平约束之下做出的，但很大程度上并不是由收入因素决定的。失业人员会在可能的范围以内，尽量压缩其他开支，缴纳保险，“值不值”的算计极力压缩甚至超出了“能不能”的空间（注：具体参见本课题研究论文《制度与参与：失业人员缴纳基本养老保险行为研究》。）。部分失业者经过“核计”后为了解除后顾之忧还是在收入的强硬约束之下缴纳养老保险的费用。

与此相对应，失业人员家庭人均月支出215元，20％的家庭人均月支出低于125元，50％的家庭人均月支出低于200元，80％的家庭人均月支出低于300元， 95％的家庭人均月支出低于400元。从收支状况来看，入不敷出的家庭占29.9％，收支基本平衡的家庭占35.5％，尚有结余的家庭则占34.6％。

调查表明，绝大多数失业者认识到保障的重要性，接近90％的人表示因为没有参保而感到忧虑。然而，失业人员中仅有35.5％和5.4 ％的个人表示已经缴纳了养老保险和医疗保险。

[9] 郭军：《职工基本生活保障政策执行中的问题简析》，《河南社会科学》2000年第1期。

[20] 社会保险研究所课题组：《灵活就业群体社会保险研究报告》，。

3.基本生活大体可以维持

3.制度约束中的选择及其逻辑

关于失业者微观选择行为的分析

老失业群体达到峰值，意味着失业社会保障目标人群规模已经大体确定；而新失业群体将对我国未来社会保障制度构成挑战。

1.目前正处于失业最高峰时期

另一方面，为了有重点地推进社会保障对这个特定人群的覆盖面，考虑根据这个人群面临的问题及其自身特点进行一定区分。控制收入及制度身份因素，可以将失业人员大致划分为三种类型：对未来保障无暇顾及者，这个人群的特征是收入达不到当地低保标准，或收入难以支付子女教育、疾病以及其他变故者，有理论上的社保需求，但由于种种原因在现实中无暇顾及；对社会保险有需求但能力有限者，特点是收入在当地低保标准以上，不存在第一类人员中比较严重的生活困难，对未来社会保障有现实需求；有能力缴费者，特点是收入相对较高，有意愿也有能力缴纳有关社保费用，这些人已经缴纳了社保，或者由于其他原因尚未缴纳。

【作者简介】课题组，课题组：孙立平、郭于华，大学社会学系教授、博士生导师；秘舒、吴清军、毕向阳，大学社会学系博士研究生；孙湛宁，大学学系硕士研究生。（，100084）

1.新旧体制衔接的困难

本课题的田野研究从2003年3月开始，2004年7月结束，历时一年半时间。在此期间，课题组对东北地区的和沈阳两市进行了大规模问卷调查和，为本报告提供了丰富的数据及文字资料。

在体制方面，解决社会的问题。在妥善处理新旧体制衔接中出现的问题，增加财政投入，失业人员顺利进入社会保障体系。将有关的并轨政策延伸到集体企业职工，消除由所有制身份造成的社会。最近辽宁已出台政策，对达到退休年龄的大集体职工按当地生活标准发放生活保障金。

1.保障对象的现实需求与重保险轻救助的保障模式

第一，制度没有连续性，频繁变动。在全世界的社会政策史上，也许从未出现过今天这样的情况：一项还处于初创时期，就地被一再，频繁的变动。（注：杨团（2000）指出， 全世界的社会政策史上也许从未出现过今天这样的情况：一项还处于初创时期，就地被一再。边计划、边设计、边投产本来是计划体制时期中国基建工程中最忌讳的“三边”行为，如今却几无差异地重现在中国社会保障制度这个社会基础工程上。随着最近两年社会保障制度研究的突然升温，人们听到了许多不同的声音，社会开始密切关注这个对我们的现实生活和中国未来具有直接而深远影响的大事。） 失业保障制度从1986年建立到1999年正式确立，短短的十几年时间内就变动了多次，从覆盖范围、救济标准、对失业人员的认定、缴纳标准等都发生了很大的变化。并且在1998年建立应急性措施，实行国有企业职工基本生活保障制度。这一制度的建立，既在制度上没有连续性，性质也很难确定，且实行不到几年又宣布取消。对于失业人员来说，他们很难把握政策的与发展趋势，也无法对自己的未来有比较明确的预期。养老保险制度从建立之初到实行统账结合的模式，其中也经历了多次变动，对于为什么要做出这样的变动，变动之后对失业人员有什么影响，这些问题对于失业人员来说，要充分了解都非常困难。

3.普遍原则下的实质性不公平

第二，集体企业职工进入新体制存在困难。尽管在原则上失业社会保障制度可以面对全部失业者，但目前的并轨工作以及为此而制定的具体措施，主要是针对国有企业职工的。这样就在事实上将集体企业职工在外。由于大部分集体企业并没有为职工缴纳养老和医疗保险，而政策也没有企业在与员工解除劳动关系时必须给予职工一定的补偿，这样就导致下列的结果：大部分集体企业职工的养老和医疗保险的个人账户里并没有积累，需要集体企业职工补缴养老、医疗保险的相关费用；但对于原来收入就较低现在又处于失业状态的失业者来说是相当困难的。

[5] 杜福文（Mark Dorfman），《中国养老保险政策》，。

失业意味着从职业中获得收入的全部，因而，“失业社会保障”关涉到失业者生活的诸多方面。近些年来，中国“失业社会保障制度”的推进速度是很快的，但从目前的情况看，无论是在制度设计还是在制度实施上仍然存在许多迫切需要解决的问题。

2.两市非正式就业机会相对较多

我们认为，造成这些问题的原因，既有制度设计本身的问题，也有制度在实践中的问题。下面我们将从制度文本与制度实践的关系入手来对这些问题进行探讨。

尽管如此，必须看到他们生活的稳定系数并不高，他们所谓的收支平衡只是一种“脆弱的平衡”。特别是近两年，我国生活必需品物价上升较快，仅2004年上半年，食品价格就上涨了9.5％。在被访者中，很多人表示最近的粮油等生活必需品价格的上升对他们的生活构成了很大的冲击。另外，我们调查中的数据和一些案例表明，这种“脆弱的平衡”随时都可能被某些突如其来的生活事件（如疾病、子女考上大学等）打破，从而重新陷入绝对贫困之中。

[6] 高书生：《社会保障：我们该走哪条》，《中国证券报》，2004年1月13日。

从逻辑上说，失业者是否选择缴纳保险、或是选择优先缴纳何种保险的行为在很大程度上是受制于收入水平的，但我们发现失业者“普遍低收入”的相对高的同质性特征却降低了收入因素对失业者在决定是否缴纳养老保险行为选择上的显著性。

第二，社会平均工资不能代表失业人员的客观经济收入。现行统账结合的养老、医疗保险模式都是根据正规就业群体设定的，而对于无稳定职业的失业人员而言，缴齐各类保险无疑具有较大压力。以养老保险为例：城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险，由个人按当地社会平均工资的18％左右缴费。（中国的社会保障状况和政策，2004）。而正如前面的数据所显示的，失业人员再就业之后的工作收入多在300元到500元之间，而且他们经常出处于不稳定的工作状态中。因此，具有“普遍性”的社会平均工资（沈阳市的社会平均工资为969元）不能代表具有较强异质性的失业人员的客观经济收入。

从他们的论述当中可以看出，在现有的保障模式下扩面，最终可能导致制度的不可持续性。从作为本文基本出发点的制度实践的角度来看，扩大覆盖面存在如下问题：

[12]何春中：《专家解读〈中国的社会保障状况和政策〉七大焦点》，。

目前中国采取的是以社会保险为核心的社会保障模式。国际上其他国家也有采取这种模式的，但是在采取以社会保险制度为核心的同时，这些国家的社会救助制度能够起到非常重要的补充作用。然而，中国的社会救助机制，无论从覆盖范围还是保障水平都有着明显的局限。比如，在调查中发现，在失业者子女入学等问题上，一方面，失业者对子女上学寄托着很高的希望，另一方面却由于经济困难而在子女接受高等教育上捉襟见肘。对于诸如此类的问题，在目前的社会保障制度中还缺乏有效的救助机制。

随着生命历程的向前推进，每个人都会面临衰老、病痛等状况，而养老保险和医疗保险就是为应对这种状况而做出的制度安排。失业群体在普遍低水平的收入约束之下，并不具备承担所有保障费用的能力，选择的两难境地，我们的调查发现，他们中的绝大多数选择了首先缴纳养老保险。当问及未缴纳医疗保险的问题时，“小病挺着，大病等死”就是相当多没有缴纳医疗保险的失业者所表达的态度。这表明他们对此也不是没有给予充分的重视和风险估计，而是他们在面对可能的风险时采取了一种截然不同的行为逻辑：与疾病比起来，衰老的风险是确定无疑的。尽管制度安排失业者必须缴纳养老保险之后才能办理医疗保险手续，但二者悬殊的参保率表明，在对养老保险与医疗保险的权衡中，失业者往往会为了应付未来的必须面对的现实问题，而不得不将自己的生命历程在一种由疾病带来的风险之下。这样的逻辑带有很强的赌注的味道，他们寄希望于没有疾病来袭。（注：调查中发现，他们普遍反映现在生活中最担心的就是得病。在医疗产业化的背景之下，对疾病的担忧，普遍存在于失业人员之中。正如有的失业者所述，“现在职工最怕的是有病。很多个人因为钱也不多，也没有去交（医疗保险）。完了一有病，一家子整个儿拖累了，原来还能吃饭，有病就完了。”） 这同样表明了面对社会保障制度失业人员在一种水平状态下的行为选择和制度参与的独特模式：一种制度与收入双重约束下自身生活的博弈。

据此，我们可以得到两点结论：一是制度性因素严重制约着失业者在社会保险行为选择上的机会结构。当同样的制度安排到不同的实践境遇时，制度往往在客观上为目标对象设定出种种区隔，从而导致社会保障体系产生出一定的作用，客观上令相当一部分失业人员被过滤在社会保障体系之外。二是个体所具有的一些差异性社会特征也是促使其做出不同选择的动因之一。不同的失业群体会因为他们所处生命周期的时点不同、或是所扮演的性别角色的差异而做出不同的选择行为。这种差异性在46岁以上的、的女性失业人员中体现的尤为突出（注：、年龄在46岁以上的女性失业人员，其退休年龄较之于男性要早，虽然同样经历了失业，但由于制度和背景特征的原因，她们自身的生命历程和职业生涯之间的裂痕要容易弥合，且较之男性而言，女性往往需要更强的生活稳定感和安全感，因此，较多女性选择参加养老保险，这可以看作是他们利用制度本身所做出的策略性选择。）。这个结果体现了失业人员面对一定的约束（包括制度的以及收入因素）时制度参与行为的适应性和策略性。

面向未来的政策

第一，身份认定不能代表失业人员的全部。按照政策，失业人员享受失业保险待遇需要具备三个条件：缴纳失业保险费满一年；非因本人意愿中断就业；已办理失业登记并有求职要求。然而，如何界定失业却具有很强的模糊性。因此只能采取相对比较“省事”的标准，即按照一种身份的标准来界定失业保险救济的对象，身份标准也往往集中在是否是国有企业失业人员。然而，这种一刀切的操作方法，不仅无法达到失业保险制度原有意义，也使得失业保险基金运转非常困难。比如，部分集体企业失业人员就不能享受到国有企业失业人员的失业保险待遇。

1998年以来，中央提出“保障线”政策：国有企业职工在再就业服务中心最长可领取三年的基本生活费；三年期满仍未实现再就业的，可继续领取失业保险金，领取时间最长为两年；享受失业保险金期满仍未就业的，可申请领取城市居民最低生活保障金。为实现失业保障的社会化，从2001年1月1日起实行“两条保障线”政策，国有企业原则上将不再建立新的再就业服务中心，人员原则上不再进入再就业服务中心，而是与企业依除劳动关系，按照享受失业保险待遇，实现与失业并轨。不过，这新旧两种社会保障体制如何衔接的问题，不论在实践中还是政策研究中，都是一个难点。目前来看，从旧体制向新体制的过渡，存在以下三个方面的困难：

[33] 仲大军：《中国社会保障制度的问题与挑战》，。

[17] 李培林：《老工业的失业治理：后工业化和市场化》，载《社会学研究》1998年第4期。

毫无疑问，完善城镇社会保障体系方案，在养老、医疗、失业保险与城市最低生活保障制度等方面都有了很大的突破，但从实际状况来看，目前实施的方案对解决失业人员的基本生活以及日后的养老、医疗问题所起到的作用还不尽如人意。在调查中我们发现，完善城镇社会保障体系方案在实践运行中仍然存在诸多的问题。失业人员对社会保障政策与政策落实情况的评价都非常低，在问及“您对目前国家制定的针对失业职工的社会保障政策评价如何？”时，认为“差”和“很差”的比例分别高达27.1％和14.5％；认为“一般”的比例为31.6％，只有23.6％的人认为“好”，3.2％的人认为“很好”。 而当问及“您认为关于失业职工社会保障政策在实际中落实的情况怎么样？”时，认为“好”或者“很好”的比例仅为3.2％，而认为差和很差的比例分别高达41.8％和30.0％，认为“一般”的比例为25.0％。

能否年轻的失业人员参加社会保险，这是影响到今后扩大覆盖面的一个关键性问题。导致年轻的失业人员参保低的因素很多，不仅仅在于社会保障制度设计本身，而且包括劳动力市场机制不完善等多方面因素，所以要解决这一难题就不仅仅在于加大社会保险宣传力度，更应加强社会保险立法，完善劳动力市场机制。

[29] 杨团：《中国养老保险制度的困境——问题、分析及思》，《战略与管理》2000年第4期。

[4] 陈永杰：《东北基本情况调查报告》，国务院发展研究中心信息网，。

[7] 葛延风：《社会保障制度：反思与》，载王梦奎主编《攻坚30题——完善社会主义市场经济体制探索》，中国发展出版社2003年版。

我们在东北调查时发现一种很值得注意的现象：一些失业人员，有的只有30多岁，就已经对自己这辈子的前途不抱什么太大的希望，而是将希望寄托在孩子身上。我们看到，这样的家庭在经济上并不宽裕，甚至有的是相当困难的，但尽管如此，许多家庭仍然尽可能地将极为有限的经济能力以及自己的精力用在子女的教育上。有的人明确地说，“我们这辈子是没有希望了，将来就看孩子了”（注：对于“这辈子也就这样了，我把希望完全寄托在孩子身上”这句话，年龄在30岁以上表示同意这句话的比例已经超过80％。），从这些现象中可以得出一个基本的结论：对于失业人员来说，如果他们的孩子还有希望，他们就不会彻底。相反，如果连他们的孩子也看不到希望，那才是他们真正失去希望。

[28] 吴清军：《失业群体的社会保障问题与研究——失业社会保障制度与实践运作》，“‘制度与实践：失业人员社会保障问题与研究’学术研讨会”论文，打印稿，2004年10月30日。

[23] 孙立平：《迈向实践的社会学》，载《江海学刊》2002年第3期。

本次研究之所以选取沈阳和两市作为研究对象，有两个原因。第一，东北地区是我国重要的老工业，但近些年来，东北地区的重工业逐渐衰落，失业问题日益严重。沈阳和作为东北老工业的两个重镇，上述问题更为突出。以为例，至2003年8月为止，城镇登记失业率已经激增为8.5％，达到了近些年来的最高点。（注：冯雷、王振宏：《从单位保障迈向社会保障——辽宁探索社保变革之》，引自《西安日报》2004年6月1日，参见：—06/01/content-242372. htm。） 第二，东北又是社会保障制度的试点地区。2000年4月初，中央首先在推行社会保障体系试点，截至今年5月，东北三省均正式启动了完善城镇社会保障体系试点工作。

除了收入之外，事实上，存在着诸多其他因素左右着失业人员的选择行为。因此，可以看到，同样的制度安排作用于类似经济背景下的个体却产生了不同的选择结果。本研究的调查结果也证明，是否缴纳保险实质上是失业人员在其所面对的制度形塑的机会结构与个体特征之间做出的权衡性选择。控制收入因素，影响选择的因素主要有两个方面：

按照个体正常的生命历程，认定40—50岁的人还具备工作能力是没有问题的。然而在当前的社会背景下，失业和不能再就业主要是制度性、结构性因素决定的，个体的职业能力是次要的。因而，将社会保障制度能够运行的前提逻辑放在“4050”再就业工程上是不切合实际的。现实中也不难发现，“4050工程”和各种“再就业工程”的实际效果并不理想。（注：在失业人数连年递增的同时，再就业率呈现连年递减的趋势。1998年的再就业率是50％，但到2001年再就业率只有30％，2002年是15％左右。引自“现代化意味着劳动力的非农化和城市化”（蔡昉），《中国经济导报》，2003年9月15日。）

调查表明，在失业者中，最关切的问题包括就业与收入、子女上学就业、医疗与养老等问题，这些问题因为这个人群的职业状态而具有一种不同于一般人群的特殊意义。考虑到时间维度，从性质上分，这些问题大概具有两个面向：现实需求；以及未来或潜在的生活保障。（注：之所以强调这种区分，是因为在调查中我们感受到，缴纳养老保险和医疗保险，对这些失业者来说，只能应对一般人群都必须面对的潜在的普遍问题，而不能解决他们所面对的当前现实问题。相反，针对一般人群设计的养老、医疗保险目前较高的保险费率反而加重了他们当前生活的困难，或者客观上将他们在社会保障制度之外，给他们的生活乃至社会的稳定埋下隐患。）

[26] 进：《劳动保障制度面临新的问题和挑战》，《人民论坛》2002年第4期。

当然，上述情况与两市的特殊地位有直接关系。沈阳和两市分别为辽宁和两省的省会城市，拥有文化教育中心、商业中心、交通中心等多重优势，服务业相对发达，过去的工业基础也更为雄厚。相比照而言，那些资源枯竭型城市则并不具备可以容纳较多非正式就业的条件。

第二，制度设计过于繁琐复杂。失业保险制度在制度上不仅对失业人员缴纳与享受的资格上有繁琐的，而且在单位与个人的缴纳比例、不同类型的失业人员缴纳的基数上都有繁琐的。这些繁琐的不仅不利于失业人员了解制度信息，而且给实际工作也带来了很大的麻烦。在调查中我们了解到，基层对于制度的操作带有非常强的随意性，比如对失业人员的认定就是如此。目前实施统账结合的医疗保险制度是社会保险中设计最为复杂的，而且每个市都出台了医疗保险的实施细则，对于这些细则如果没有专门知识是不可能充分掌握的。最低生活保障制度本身并不复杂，但是在各个地区实行的实施细则却复杂无比，对于低保户的资格认定涉及到家庭状况的各个方面，要想获得“低保”救济，必须对家庭的收入、家具、每月水费、电费、电话费、自身的身体条件等等方面进行全面审核。

制度转变为实践：约束与困境

在问卷调查部分，我们对失业人员关于社会保障制度的认知做了测定。在问及“您知道哪些与失业人员有关的社会保障政策？”时，对职工基本生活制度表示了解一点的占59.9％，而有32.7％的人表示一点都不了解；对失业保险制度只有57.7％的人表示了解一点，而一点都不了解的占36.7％；对养老保险制度了解的情况稍微好一点，表示了解一点的占67.4％，而也有22.9％的人表示一点都不了解；但是对医疗保险制度了解的仅有2.0％。从这组数据中也可以看出，繁琐的社会保障制度设计对于失业人员来说，要了解制度的具体细则常困难的。

[18] 吕鹏：《他们不再是孩子了——关于中国城市“新失业群体”现状的一份社会学报告》，“‘制度与实践：失业人员社会保障问题与研究’学术研讨会”论文，打印稿，2004年10月30日。

[32] 郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版。

[36] 周雪光：《制度是如何思维的？》，《读书》2001年第4期。

总之，在失业人员的微观行为选择问题上，我们看到的不是个体根据经济进行选择的结果，也不是相关制度单方面的决定，而是一个制度—收入约束—策略选择共同导致的综合的结果。这些方面一起塑造了失业人员对社会保障制度参与的轨迹与特征，并由此折射出社会保障制度运作的实践逻辑。

[24] 孙立平：《断裂——20世纪90年代以来的中国社会》，社会科学文献出版社2003年版。

第五，加强目标人群与制度之间的互动。

关于失业及失业者生活的几个基本判断

[27] 王汉生、陈智霞：《再就业政策与职工再就业行为》，载《社会学研究》1998年第4期。

社会保障制度作为一种国民收入再分配手段，体现的是社会与社会安全，即社会保障制度都是国家通过再分配来调节因市场经济生产社会化所导致的社会不公平。

[15] 劳动和社会保障部培训就业司编：《对积极的就业政策的解读和解析》，中国劳动社会保障出版社2003年版。

第二，广覆盖与高缴费的矛盾影响扩大覆盖面。葛延风认为（注：参见葛延风《社会保障制度：反思与》，国务院发展研究中心，调查研究报告（内部专刊）2003.28。），扩面难的原因有很多，比如有关组织及个人的社会保险意识薄弱、的行政能力不足等等，但从现实的情况看，最核心的问题还是缴费率过高。在沈阳市的调查中我们得知，失业人员的基本养老保险是按照18％的缴费比例缴纳，2004年的缴费数是1766元，医疗保险按10％缴纳，一个月应该缴纳96.9元，两项保险加在一起一年要缴纳将近三千元，在夫妻双的情况下，这个数字还要翻倍。然而，在实际调查中发现，失业人员再就业之后工作不稳定，收入普遍比较低，失业人员再就业之后（含经营性工作）的月均收入为547元，大多数的工资在300元左右（占全部已经工作人员中的20.3％），从分布来看，25％的人工作月均收入在300元以下，50％的工作月均收入在400元以下，仅有5％的人工作月均收入在1000元之上。对于大部分失业人员来说，这意味着一年的所有收入加在一起，才有可能为自己缴纳社会保险。因此，总体而言，在失业群体目前所处的状态下，要缴纳养老和医疗保险存在非常大的困难。

在政策上，可以考虑对失业者的养老和医疗保障加以特殊的安排，降低参保的门槛，实行低缴费、低保障、广覆盖的模式。也可以考虑根据不同的需求和不同的经济能力，建立高低不同的多级社会保障体系。

第一，面向下一代：就业与保障的选择。

[14] 景天魁、唐均、占少华：《“并轨”发展迅速：成绩突出、隐患尤存》，载。

第一，失业人员的资格、身份直接影响社会保险覆盖面的扩大。我们的调查发现，在影响失业人员缴纳养老保险的因素中，相比于个体自身因素和收入因素，制度因素的作用最显著。这表明，当前失业人员养老保险参保率低的问题主要是由制度障碍造成的。制度障碍的表现之一即是否与单位买断关系，以及原单位是否为失业人员缴纳了养老保险。调查数据表明，在买断关系的人员中，其中国有企业的职工有41.6％的人已经和原单位买断劳动关系，而集体企业职工中只有18.5％的人买断了关系。当前，养老保险主要是围绕国有企业开展的，大部分集体企业都没有缴纳或者拖欠职工养老保险。所以，单位体制下形成的国有、集体企业职工身份直接影响到失业群体的参保与续保，由于不同的身份而导致他们进入社会保障体系的条件也不同。

其一，是否、是否领取失业金、在原单位是否享受保险等制度性因素。根据本次调查统计模型输出结果，控制性别、年龄、收入等个体因素，已经的失业人员缴纳养老保险费的发生比是没有的2.62倍。领到失业救济金的失业人员缴纳养老金的发生比要比没有领到失业救济金的高出1.56倍。在原单位是否享受养老保险。在原单位享受养老保险的失业人员要比不享受养老保险的失业人员缴纳养老保险的发生比高出1.41倍。

[1] “中国社会保障体系研究”课题组，《中国社会保障制度：反思与重构》，《社会学研究》2000年第6期。

本次调查的数据表明：家庭人均平均月收入218元，20％的家庭人均月收入低于100元，60％的家庭人均月收入低于200元，75％的家庭人均月收入低于300元，90％的家庭人均月收入低于400元。尽管存在被调查者低报收入的可能性，不过总体看来，失业人员的家庭收入呈现一种普遍较低的水平。

这样就导致了实际结果与目标相的现象。建立失业社会保障制度的初衷是为了确保失业者的基本生活，但社会保险设定的高门槛，却致使在过程中被排挤出体制之外的失业人员，难以进入门槛较高的社会保障体系，陷入越来越贫困的境地。

[25] 唐均、王婴：《城市低保政策过程中的社会》，。

第二，考虑失业人员面临的特殊情况，对失业者社会保障做出特殊安排，失业群体的实际需求得到满足。

[30] 俞卫：《中国失业救济金和养老金的筹资政策评析》，《当代中国研究》1998年第3期（总第62期）。

本报告将以沈阳和两市的经验研究为基础，从制度与实践关系的角度来探讨这些问题。本报告共分为五部分：第一部分是有关概念和研究方法的说明；第二部分涉及失业者的生活状况及有关社会保障制度的演变脉络；第三部分分析“失业社会保障”制度与实践的关系和矛盾；第四部分从失业者涉及社会保障行为的逻辑，来分析制度设计与需求之间的关系与张力；第五部分是以的分析为基础提出的若干政策。

第一，“”转“失业”存在困难。目前并轨涉及的是原国有企业的事业人员，就这部分人来说，主要存在两个方面的问题，一是企业原来没有为失业职工缴纳或者拖欠养老、医疗、失业等社会保险费用；二是由于上述以及其他原因，企业无法与职工解除劳动关系。在目前的状态下，许多企业不缴或者欠缴保险费的现象相当普遍。调查中我们发现，在市一个老工业区里，大多数企业都因企业效益不好拖欠职工的保险费。另外，导致许多国有企业职工不能顺利并轨的原因还在于企业无法与职工解除劳动关系，特别是那些处于停产、半停产状态的企业，没有财政能力支付与职工解除劳动关系所需的费用。

[34] 仲大军：《中国统一社会保障的基本思》，。

因此，为了促进制度与目标群体之间的良性互动，需要在政策制定和修改完善的过程中，进行认真的调查研究，认真听取目标人群的意见，加强信息反馈，研究他们生活和行为选择的逻辑，了解他们对于社会保障的具体需求、不同需求的排列顺序，以及他们进行取舍的标准。这是进一步完善失业人员社会保障制度的一个基本条件。

由此大体可以看出，大部分失业人员的家庭收支基本可以持平，“吃饭”等基本需求可以满足。这除了非正式就业的因素外，还得益于以下两个因素：首先，较长一段时间内，我国市场一直处于疲软状态，物价相对低迷；其次，中国特有的家庭支持系统也起了一定的作用。

[16] 劳动和社会保障部、中央文献研究室编：《新时期劳动和社会保障重要文献选编》，中国劳动社会保障出版社、中央文献出版社2002年版。

[8] 葛延风：《与发展过程中社会保障制度的建设问题》，《社会学研究》1998年第1、2期。

[13] 景天魁（主编）：《基础整合的社会保障体系》，华夏出版社2001年版。

在问卷调查方面，我们分别选取了沈阳市的两个城区和市的一个城区作为样本框，按照人口比重抽取了街道和社区居委会；在社区一级，使用等距抽样抽取符合条件的失业工人。这三个城区均为典型的传统工业区，工人集中，因此，确保了调查选取的样本具有较强的代表性。两次调查共计发放问卷1070份，经认真核实，最终有效问卷976份，有效率91.2％。问卷调查为准确描述失业人员的生活状态提供了丰富的数据资料，同时也了对于失业人员整体需求把握的可靠性。

【参考文献】

对于相当一部分失业人员来说，对自己这一辈子已经不抱多大希望，而将希望寄托在孩子身上。但我们看到，在东北大量的年轻人正在为新的失业者。可以考虑的一个思是，实施“面向下一代”的发展战略，将有限的就业机会更多地提供给青年一代，对4050人员更多考虑养老等社会保障安排。

影响失业人员对制度认知的因素主要包括：

在企业方面，积极地推进国企工作，切实落实相关政策，做好企业方面的工作，审定参保资格，核定交费年限，接续养老关系，解决好遗留问题，扫除政策因素对失业人员缴纳社会保障的制度障碍。另外，加强对有关企业特别正式用人部门的监管，杜绝逃避缴纳有关社会保障费用的现象，解决失业者在非正式就业中的断保无保现象。

[19] 尚晓援：《“社会福利”与“社会保障”》，载《中国社会科学》2001年第3期。

概念、研究方法及相关说明

上述数字表明，第一，在沈阳和两地，尽管失业问题十分严重，但失业人员从事非正式就业的状况良好。第二，他们失业后所从事的工作一般均属于非正式就业，缺少稳定性。超过80％的被访者认为，他们因为年龄、健康状况、技术水平等原因而被在正式就业的体系之外。

这里所说的“失业社会保障制度”是指与失业人员有关的社会保障制度，具体包括失业保险制度、基本养老保险制度中与失业人员有关的部分、基本医疗保险制度中与失业人员有关的部分、城市居民最低生活保障制度中与失业人员有关的部分。这四种社会保障制度都是与失业人员这个特殊的群体直接有关的，因而，在研究中将这四种社会保障制度合并为“失业社会保障制度”进行专门的研究常有必要的。

原因之一是在于，目前的养老和医疗保险模式是按正规就业群体的标准设立的，属于高缴费、高保障的模式。其缴费的水平往往是失业者所无法承受的，或者在他们的偏好序列中认为是“不值得的”或者在当前收入约束下“顾不上”的。然而悖谬的是，这个因为职业中断而面临诸多生活困境的特定群体却是社会上最需要保障的群体。因此，在现实性上，需要解决大部分失业人员实际是按照个体工商户业主的缴费比例缴纳养老保险以及失业人员承担太重社会统筹部分的问题。

这里要说明的一点是，近年来城镇登记失业率的大幅增加并非是因为实质人数的增加而导致的，主要是因为并轨所带来的统计意义上的失业率的上升。也就是说，从目前的状况看，该失业的人员基本上均已失业了，今后所增加的失业人员将会主要来源于“新增劳动力”部分。可以预见，若干年后，我们将面对另一种严峻的失业问题——新增劳动力的失业问题，即我们后文将讨论的“新失业群体”问题。

不同于以往有关研究的是，本研究试图通过制度与目标人群之间的关系以及二者在实践中的互动过程，来进一步捕捉社会保障制度在实践中的运作逻辑和问题。因此，在本项目研究过程中，我们使用了法和生活史的研究方法，个案近100个，覆盖了沈阳和两市从劳动保障部门的官员、 街道办事处及居委会的工作人员到失业者及其家属等与社会保障制度运行各环节紧密相连的诸方行动主体，初步整理获得了近50万字的资料，弥补了仅仅依靠问卷调查这一单一定量分析模式的缺陷。同时，使用法来研究失业人员的生活史，也使得我们有可能从被保障者的视角来审视社会保障制度的运作。

[35] 周小川：《论当前中国社会保障体系的模式选择》，。

第三、年轻的失业人员不缴纳社会保险的情况比较普遍。对于年纪比较大的失业人员来说，由于年龄、身体条件、就业状况等因素的影响，在他们还能够承受费用的条件下，大部分都会缴纳社会保险。而对于年轻的失业人员，养老、医疗问题并不是生活中非常紧迫的问题，在他们还能够通过就业来基本生活的情况下，自愿缴纳各项社会保险还存在一定的困难。在征缴失业人员养老保险过程中，最难征缴的就是这部分人。我们调查的数据显示，30岁以下的失业人员当中，有80.8％的比例没有缴纳养老保险，30—40岁之间的有72.0％的比例没有缴纳，40—50岁之间的比例为62.7％。从趋势上来看，年纪越轻，则缴纳的人数比例越小。

【关 键 词】失业社会保障制度/目标人群/制度实践

对于是否需要扩大社会保险的覆盖面，无论学术界还是部门都取得了高度一致的意见，建立统一的社会保障体系应该是的方向。但是存在争议的是，在现行缴费模式以及传统体制遗留问题没有得到很好解决的情况下，扩大覆盖面是否有益是值得商榷的。有学者认为，目前我国表面上看是要扩大社保范围，实质是为了弥补社保资金的缺口，随着扩面的范围不断扩大，资金缺口会随之不断扩大，因此，扩面是为了应付眼前困难而不考虑后果的权宜之计，这种不遗余力地扩面征收社保费，只能加重日后的财政负担。扩面不仅不能从根本上解决问题，反而有可能对制度的未来安全带来更大隐患，简单扩大覆盖面只是推迟风险，同时也是积累风险。

调查表明，失业人员中仅有35.5％和5.4％的个人表示已经缴纳了养老保险和医疗保险。不过，这并不是因为他们没有认识到保障的重要性，实际上，接近90％的人表示因为没有参保而感到忧虑。但事实上，他们中的绝大部分并没有选择缴纳保险。

在本次调查中我们了解到，失业者未失业之前，是单位统一负责各项社会保险的管理，一旦他们失业，就变成了完全由个人来面对复杂的社会保障制度。失业者对失业社会保障认知的缺乏是一种相当普遍的现象。

[22] 孙立平：《社会保障与东北振兴》，载《经济观察报》2003年11月。

其二，个体特征。当失业人员具备相似的制度参与的资格能力时，个体特征，如性别、年龄等，往往就会成为影响其是否缴纳保险的重要因素。本研究已有调查数据显示，在已经买断的失业人员中，男性中缴纳养老保险的比例为47.9％，而女性中这个比例则达到63.5％。如果对女性失业群体做进一步分析，我们可以发现，年龄因素则构成进一步区分的因素。其中，46岁以上的女性缴纳养老保险的比例要高于46岁以下女性15个百分点，即已经买断、年龄在46岁以上的女性群体在整个失业群体中缴纳失业金的比例最高，达到75.0％。同样，男性失业人员中也存在年龄因素导致的差异，46岁以上失业人员缴纳养老保险的比例的要高出46岁以下的20个百分点。

[11] 国务院新闻办公室：《中国的就业状况和政策》，2004年4月。

以往关于社会保障问题的研究，大多将研究的焦点集中于制度层面，关注制度的实施结果和所的实际问题，即以一种自上而下的视角来分析社会保障制度的缺漏，而忽视了在政策实施过程中目标对象所具有的实践能力。在我们的研究中发现，失业人员并不是完全被动的承受者。因此，还有必要从微观层面出发，对个体的选择行为进行剖析，以展示一个被的充满策略性的行为逻辑和选择过程。