《民办教育促进法实施条例》对民办教育发展格局的影响及展望

　　2021年5月14日，国务院修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《民促法实施条例》）正式公布。这是对全国会修订的《中华人民共和国民办教育促进法》的进一步细化，对上位法所确立的基本原则和制度作出了更具针对性、可行性、操作性的规定，为进一步推进民办教育新法落地提供了遵循，为新时代新理念新格局下的民办教育发展指明了方向。

　　无论是《民促法实施条例》的修订，还是后续配套政策的制定，最大的特点在于始终把人民群众对教育的新需求和新期盼放在首位，坚持问题导向和目标引领，致力于发展更加优质的民办教育。《民促法实施条例》主要关切的问题体现在三个方面。

　　一是落实党的教育方针，坚持社会主义办学方向。《民促法实施条例》专门增加了一条关于加强党建工作的条款，作为第四条，明确“民办学校应当坚持中国党的领导，坚持社会主义办学方向，坚持教育公益性，对受教育者加强社会主义核心价值观教育，落实立德树人根本任务”；第十九条规定，民办学校章程应当规定的主要事项包括“学校党组织负责人或者代表进入学校决策机构和监督机构的程序”，该规定有利于推动民办学校把党组织建设有关内容纳入学校章程，强化党组织在学校根本即章程中的地位；第二十六条规定，“民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成”，将中央办公厅《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》规定的“推进党组织班子成员进入学校决策层和管理层”等政策进一步固化，为民办学校党组织负责人进入理事会、董事会奠定法律基础。这一系列新规定为新时代全面加强党对民办教育的领导指明了前进方向、提供了根本遵循，彰显民办学校党组织的法律地位。

　　二是坚持规范与扶持并举，严管与厚爱兼顾。《民促法实施条例》以党的十九大确定的“支持和规范社会力量兴办教育”为基本导向，一方面，明确了“优先扶持办学质量高、特色明显、社会效益显著的民办学校”的导向，鼓励、引导民办学校提高质量、办出特色，满足多样化的教育需求，在用地、税收、金融、师资、财政资金、法律地位等方面予以支持；另一方面，删除了“合理回报”相关条款，细化了民办学校及民办学校举办者、实际控制人、决策机构和监督机构组员的法律责任，增加了从业禁止相关规定等，着力破解实践中的热点难点问题，为地方实施分类管理留下操作空间。

　　三是细化法律规定，增强可操作性。比如将原条例中“民办学校的举办者”和“民办学校的设立”两章合并规定为“民办学校的设立”一章，特别是增加对公办学校举办民办学校的限制。比如规定了民办学校的资产与财务管理，新增了对关联交易的规范，坚决防止以非营利之名行营利之实。还增加了“管理与监督”一章，让《民促法实施条例》成为一部“有牙齿”的法律，将实践中行之有效的监管机制进一步体系化，规定对民办学校的年度检查、年度报告、信用管理、评估评价、教育督导等制度，着力构建符合民办教育特点的监管体系，以规范管理促进健康发展。《民促法实施条例》第八章法律责任明显从严，责任主体范围扩大，从“民办学校举办者及其实际控制人”扩大到了“民办学校举办者及其实际控制人、决策机构或者监督机构组员”，而且对于具体的违法行为有了具体对应的法律责任，大大增强了可操作性。

　　与2004年的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》相比，《民促法实施条例》中“公参民”的政策进行了细化。具体而言：一是增加规定实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校。二是除实施义务教育以外的其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。三是实施职业教育的公办学校是特例，可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校，这同时也是本条例支持职业教育利好表现之一。四是公办学校举办或者参与举办民办学校，不得仅以品牌输出方式参与办学，这也意味着应有实质性的教育资源输出。不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益，这和国家对于非营利性学校的基本管理原则保持一致。

　　随后，教育部、中央编办等八部门在《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》中严格界定了“公参民”学校的范围，规定了如何理顺体制机制，明确公办学校单独举办、公办学校与地方政府及相关机构合作举办的义务教育学校，应转设为公办学校。对于公办学校与其他社会组织、个人合作举办的民办义务教育学校，符合“六独立”要求的，可继续举办民办学校，也可转为公办学校。对于新建居住社区配套建设的义务教育学校，应当建为公办学校。既有居住社区配套建设的“公参民”学校，在条件允许的情况下转为公办学校，也可通过承接政府购买服务方式提供学位、继续办学。

　　针对社会大众关心的“公派老师”问题明确规定，地方政府和公办学校不得向民办义务教育学校新增派具有事业编制的教职工，已经派出的，分阶段分步骤有序引导退出。同时，也强调各地根据实际情况，可设置过渡期，分类管理，稳妥推进。对于饱受诟病的公办学校通过“公参民”设置“小金库”问题，规定公办学校向民办义务教育学校提供服务的，应当按照国家有关规定履行审批程序后签订协议，有偿服务费收入按照“收支两条线”管理，防止坐收坐支或私设“小金库”。总的来说，公办学校应集中精力提高自身办学质量，充分发挥优质教育资源辐射效应，采取对口支援、帮扶薄弱学校、开展师资培训等多种方式支持地方义务教育。

　　《民促法实施条例》中最重大的变化在于对民办义务教育的监管力度明显加强，具体表现在：第八条新增规定“地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校”；第十三条细化规定，“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校”；第二十六条新增规定，“实施义务教育的民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构组员应当具有中华人民共和国国籍，且应当有审批机关委派的代表”；第二十九条明确规定，“实施普通高中教育、义务教育的民办学校可以基于国家课程标准自主开设有特色的课程，实施教育教学创新，自主设置的课程应当报主管教育行政部门备案。实施义务教育的民办学校不得使用境外教材”；第三十一条保留规定“实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理”。

　　结合中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于规范民办义务教育发展的意见》的相关规定，可以明显看出国家要求确保义务教育学位主要由公办学校提供或通过政府购买学位方式提供，具体措施包括原则上不得审批设立新的民办义务教育学校（含民办九年一贯制学校、十二年一贯制学校和完全中学）；地方各级政府要加快推进义务教育结构调整和布局优化；民办义务教育在校生占比较高的地方要通过多种方式积极稳妥加以整改等。

　　此后，四川省、广东省广州市等多地就此问题新出了相应政策，明确民办义务教育学校一律不许新设。四川省、河南省等地陆续出现民办学校转为公办的消息，路径包括政府有偿购买、无偿移交、变更学校的法人属性等。受此政策影响，目前矛盾最集中的问题是，已经取得筹设证但未取得正式办学许可证的民办义务教育学校怎么办，应细化政策。

　　《民促法实施条例》第四十五条明确规定，“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。其他民办学校与利益关联方进行交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，合理定价、规范决策，不得损害国家利益、学校利益和师生权益”。对于利益关联方给出明确界定，是指民办学校的举办者、实际控制人、校长、理事、董事、监事、财务负责人等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。不仅如此，还规定了实施义务教育的民办学校一旦违反规定，继续存在关联交易的，将按照《民促法实施条例》第六十二条的规定对民办学校举办者及其实际控制人、决策机构或者监督机构组员进行相应处罚。

　　由此规定带来的问题是，对于一些上市的以义务教育为主的教育集团公司应该做好与法律政策的衔接。《民促法实施条例》还明确规定，“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易”，对于民办义务教育学校提出了新要求，这一条款如何具体执行？比如，现实中民办中小学举办者如果兼任校长，那么能否取得薪酬？学校租赁举办者名下房产是否属于关联交易？举办者对此非常关切。有关部门应该进一步完善相关规定，增强操作性，为各级政府开展监督提供指导。

　　用“实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校”取代了“非营利性民办学校”，但是并不代表国家鼓励通过兼并收购、协议控制等方式控制非营利性高中和大学，还是需要根据对教育的合理规划来发展。法律明确规定，任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。

　　贯彻落实好《民促法实施条例》是当前民办教育工作的重中之重。从《民促法实施条例》颁布以来，随后又颁布了一系列的配套政策，未来民办教育发展可能会呈现以下几个趋势。

　　一是对义务教育阶段民办学校进一步加强监管。不仅是实施义务教育的民办学校自2021年9月1日起禁止关联交易，不得兼并收购和协议控制，而且在校生的比例受到严格控制，从2021年5月开始原则上不得新设民办义务教育学校。义务教育一定是坚持党的领导，坚持社会主义办学方向，坚持以政府为主导，坚持公益性导向。

　　二是校外培训机构治理空前加强。7月，中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》正式颁布，“双减”文件犹如一针强心剂，为规范校外培训教育提供了根本遵循，让亿万家庭看到了教育的希望。“双减”政策对整个行业产生了颠覆性的影响，不仅严格区分学科类培训和非学科类培训，而且针对不同年龄段的培训制定不同的政策。

　　三是职业教育政策空间明显利好。总体来看，《民促法实施条例》明显增加了若干关于职业教育的利好政策，具体表现为：第七条规定“实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校”；第九条规定“国家鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法举办或者参与举办实施职业教育的民办学校”；对实施国家认可的教育考试、职业资格考试和职业技能等级考试等考试的机构，第十四条规定“应当符合国家有关规定”。虽然《民促法实施条例》中职业教育相关条目不多，但是结合国家自2019年以来密集颁布的关于职业教育的利好政策来看，国家对于支持和鼓励职业教育的态度显而易见。因此，未来5至10年是民办职业教育发展的黄金时代。

　　四是教育行业不欢迎逐利的资本进入。资本对于教育是一把双刃剑，教育行业的发展需要资本的助力，但是绝不欢迎以逐利为目的的资本，它们给行业带来的是虚假而短暂的繁荣、实质而长久的伤害。

　　（作者阙明坤系浙江大学国家制度研究院特约研究员、浙江大学教育学院博士后，余苏系北京市君合（广州）律师事务所合伙人）（《中国民族教育》杂志2021年第10期）