城镇户籍子女可继承农村宅基地使用权，如何行使和转让尚需明确

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伟景行

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人民日报客户端：明确了! 农村宅基地使用权, 城镇户籍子女可继承!

在政府的鼓励下，越来越多的中国农民正举家迁入城市，他们的农村宅基地使用权该如何处置？是否能和房产一起被子女继承？哪怕他们的子女已经获得城市户口？如果使用权可以继承，将是否可以转让？

对此，国家自然资源部官网日前发布《对十三集全国人大三次会议第3226号建议的答复》（下称“答复”），其中关于农村宅基地使用权登记问题，该部明确表示，农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。

答复是对2020年全国两会上全国人大代表、致公党上海市委专职副主委邵志清提交的《关于完善不动产登记的若干建议》（下称“建议”）的回应。邵志清对界面新闻介绍，改革开放初期，很多农村孩子考上大学后，户口随之迁到城市，随着这部分人年龄增长，不免要涉及农村的财产继承和房屋继承问题。

此外，我国城镇化率已经超过60％，很多农民工的子女生活在城市，或者已经具有城镇户籍，离开原所在集体组织，宅基地使用权继承问题涉及到的人群数量很大。

“国家城镇化过程中，这类问题太多见。据我之前了解到的情况，在实际操作层面，会出现农村宅基地的使用权不能继承的情况，继承人只能继承房屋，甚至在有些情况下，继承的房屋只能维持原状，不能修缮或重建。”邵志清表示。

邵志清指出，2020年5月全国人民代表大会通过的《中华人民共和国民法典》规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。这明确了宅基地的使用权和住宅房屋的产权应该是一体的，在产权继承的过程中，可以继承附属于住宅房屋的宅基地使用权。”

上海社会科学院法学研究所副研究员主力军根据2019年修订的《不动产登记暂行条例》提出意见，邵志清将之采纳，在建议中写道，“目前不动产登记条例将宅基地使用权与房屋所有权一体登记，混淆了两种不同所有权的物权性质，使得房屋所有权人在继承时难以变更登记。因此，他建议明确规定属于农民的房屋可以有城镇户籍的子女继承后变更登记。

宅基地改革是农村土地制度改革中涉及利益最复杂，也是最难推进的领域。农业农村部10月20日针对十三届全国人大三次会议第5359号建议做出的答复称，2015年以来，全国33个县（市、区）开展了农村宅基地制度改革试点。围绕保障农户住有所居、建立宅基地有偿使用和退出机制等进行了积极探索，取得明显成效。

下一步，农业农村部将再选择一批重点地区围绕宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”进行探索，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

实际上，自然资源部在上述答复中明确界定的是，基于“三权分置”背景下，城镇户籍子女可以继承的只是宅基地的使用权，并不涉及所有权和资格权的继承。

中国政法大学法治政府研究院教授王青斌对界面新闻表示，过去强调宅基地不能买卖，特别是城镇户口的人不能到农村购买宅基地，因为土地的所有权是属于村集体的，这里涉及到的根本问题即宅基地使用权是否能归村集体以外的人所有，多年来这个问题有一定争议。

“但随着农村土地制度改革的深化，所有权、承包权、经营权三权分置，明确宅基地使用权可以被城镇户籍子女继承是一个必然的结果，既符合现行的法律法规，从实践操作的层面也能减少一些不必要纠纷。”王青斌说。

自然资源部在答复中指出，根据《中华人民共和国继承法》规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。

而《不动产登记操作规范（试行）》此前已明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。

界面新闻注意到，其实早在2011年，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部和农业部颁布《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，其中规定亦与上述答复基本一致。所以有专家在接受媒体采访时指出，此次自然资源部答复仅是对国家现有规范性文件以及具体执行情况的梳理，并未突破现行法律制度的规定。

不过，有研究人士指出，自然资源部此次会同住房和城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局等部门共同研究后做出的答复，既尊重了现行的法律和制度规定，保护了农民的合法权益，同时也可以极大的激发已进城落户的原农村家庭子女返乡投资利用宅基地、改造盘活农村房屋的热情。

此前在9月29日，全国深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议强调，农村宅基地制度改革事关亿万农民切身利益和社会稳定大局，影响因素错综复杂，需要进行长期探索才能建立起新的制度框架，决不能急躁冒进、急于求成。要坚持稳中求进工作总基调，保持足够的历史耐心，周密谋划、有序实施，稳慎做好深化农村宅基地制度改革试点各项工作。

王青斌认为，相关部门明确城镇户籍子女可以继承农村宅基地使用权之后，更重要的是宅基地资源如何被盘活，毕竟宅基地使用权是财产权，城镇籍子女继承后，很多不可能回去住，如果也不能卖，会造成资源的浪费。如果限制只能卖给本村人，可以维护村集体成员的相对纯洁，但不利于宅基地发挥作用，获得价值最大化。

“继承人对宅基地使用权的行使和转让应该如何规范和细化，目前还未明确。这是宅基地使用权继承问题得到明确后，我们需要重点关注的政策动向。”王青斌说。