国研视点丨韩杨：中国粮食安全的百年探索与成就
韩杨
耕地是农民之根、农业之本、粮食之源。纵观历朝历代，耕地稳定、农业兴旺、农民安定、粮食充足，则国家统一，社会稳定、安居乐业；耕地不稳、农业凋敝、农民不稳、粮食不足，则国家分裂、社会动荡、民不聊生。因此，处理好国家、农民与耕地的关系，保护好耕地生产力确保粮食安全，历来都是治国安邦的首要之务。
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中国共产党始终把保障粮食安全作为治国安邦的头等大事，一百年来，党领导人民在不同时期进行实践探索，维护好广大种粮农民的根本利益，推动粮食产业在开放中的高质量发展，中国人依靠自己的力量实现了粮食基本自给，为维护世界粮食安全作出重要贡献，走出一条中国特色的粮食安全之路。
新民主主义革命时期：开展土地革命，动员广大农民，为革命战争提供财粮保障
党根据不同阶段的形势与任务探索调整土地政策，努力确保“耕者有其田”的土地制度，极大激发了农民参与革命、参与民主政治的积极性。
土地革命时期，党在1928年、1929年和1931年先后制定了《井冈山土地法》《兴国土地法》《中华苏维埃共和国土地法令》等，没收封建地主、豪绅等大私有主的土地，分配给劳苦农民，形成了“依靠雇农贫农，联合中农，限制富农，与消灭地主”的土地革命路线，并在革命根据地组织农民兴修水利，改良土壤，推广技术，培育良种，开展耕牛、农具、种子、劳力等互助合作发展农业，这极大地动员了广大农民参与革命的热情，农民成为革命的拥护者，为巩固和扩大根据地、为革命战争的粮食供应作出重要贡献。
抗日战争时期，为了建立广泛的统一战线，党调整土地政策，将没收所有封建地主土地调整为实行减租减息，并增开荒地、推广植棉、调剂劳动力、增加农贷、提高农业技术、实行农业累进税等政策，开展农业大规模生产运动，提高粮食自给能力。
解放战争时期，为适应新的形势变化，党在1947年制定了《中国土地法大纲》，废除地主土地所有权，按乡村全部人口，统筹土地数量和质量平均分配为村民个人所有，并开展合作互助，既激发了广大农民参与革命的热情，也极大调动了农业生产的积极性，促进了生产力发展，很大程度上解决了军民吃饭穿衣问题，为解放战争的胜利奠定了最深厚的群众基础。
1949年，全国总人口为5.38亿人，粮食总产量仅有1.13亿吨，粮食单产仅有1035千克/公顷，人均粮食占有量仅有210千克，农民年纯收入仅为44元。
社会主义革命和建设时期：改造农业生产关系，改进农业基础设施，改善粮食生产发展的基础条件
新中国成立后，党坚持以农业为基础，把发展粮食生产作为农业农村经济工作的重点，千方百计争取粮食总量稳定增长。
在农业生产关系方面，为加快恢复农业经济发展，自1952年开始，逐步改革土地所有制关系，党领导广大农民开展互助合作，从以换工帮忙为主的互助组，调整为以土地入股分红、重要生产资料私有为主的初级社，改革为生产资料集体所有、统一经营的高级社，到1956年底基本完成了“农业、手工业、资本主义工商业三大改造”，引导农民走互助合作道路，到1958年，开始由高级农业合作社向人民公社迈进。
在农业生产力方面，开始大规模兴修水利设施、实行农业机械化、改进使用肥料、推广优良品种、改良土壤、扩大复种面积、种植高产作物、消灭虫害病害等措施；积累了“农业八字宪法”粮食种植经验。
在粮食流通方面，1953年，为解决城乡粮食供需紧缺问题，实行统购统销制度。农村作为供给端，按照土地面积和质量等级上交公粮；城市作为需求端，居民按照工作性质和年龄凭票购买粮食，逐渐建立起“以农补工”的国民经济发展模式，农村的财粮积累为建立完整的国民经济体系和工业体系提供了基础支撑。
这一时期的城镇人口快速增长。1978年，全国总人口增长到9.63亿人，粮食总产量达到3.05亿吨，与1949年相比，人口增长了1.79倍，粮食产量增长了2.7倍，粮食单产达到2532.7千克/公顷，人均粮食占有量提高到318千克。人民温饱问题虽未得到根本解决，但在改善农业基础设施、提高农业物质装备水平、加快农业科技进步等方面取得较为明显的成效，为粮食生产的持续发展奠定了基础。
改革开放和社会主义现代化建设新时期：改革农业生产关系，解放和发展了农业生产力，向建设全面小康社会迈出坚实步伐
在农业生产关系方面，改革开放从农村土地实行家庭联产承包责任制率先突破。1982—1986年，中央连续5年出台“一号文件”，对家庭联产承包责任制进行细化和完善，逐步确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的农村基本经营制度，并确定了第一轮土地承包期为15年。伴随农业生产关系的适时调整，农民的生产积极性得到极大调动，过去在农业基础设施、科技、投入等方面积累的能量集中释放，促进了农业综合生产能力较大幅度提高。党的十三届八中全会提出，把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为农村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。党的十四届三中全会提出，允许土地使用权依法有偿转让，并在这一年明确了“第二轮土地承包期，即在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”。党的十五届三中全会明确提出，农户承包地使用权可以自愿、有偿流转，并在2003年颁布的《农村土地承包法》中明确规定了“土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。2007年颁布《物权法》，将土地承包经营权确定为用益物权，明确承包农户对承包土地依法享有占有、使用、流转、收益等权利。
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在农业生产力方面，1987年正式实施新中国成立以来的第一部《土地管理法》，将耕地保护正式纳入法律框架。以此起点，开启了我国耕地建设历程，并于1999年实施修订完善《土地管理法》，1993年、1999年和2008年，经国务院批准相继发布了三轮《全国土地利用总体规划纲要（1985—2000年）（1997—2010年）和（2006—2020年）》，从最初仅对“耕地数量保护”调整为“保持耕地总量动态平衡，耕地占补数量和质量相当”“加强中、低产农用地改造，耕地总体质量有所提高”“耕地保有量和基本农田保护面积的省长等第一责任人负责制”；再到细化完善“土地利用由长期规划调整为年度利用管理，基本农田保护调整为永久基本农田等”。此外，明确提出守住18亿亩耕地红线，就“提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理”提出较为全面的要求。耕地管理由数量保护向数量与质量并重转变，由经验指导向纲要规划引领转变，由行政管理向依法治理转变，建立了框架相对比较完整的耕地质量保护机制与政策体系。
在粮农支持和市场化方面，在市场化、国际化上，逐渐取消农产品统购统销制度，由计划经济向市场经济转变。在统购上，1983年逐步缩小农产品统购范围，1993年取消了凭票购买粮食等主要农产品的统购制度。在统销上，1984年开放了水产品和水果市场与价格，到2005年全面放开粮食购销、价格和市场，基本建立了农产品市场体系。2001年，我国加入世界贸易组织，2004年由农产品净出口国转变为净进口国，积极融入国际农产品市场。在粮农支持上，1996年，《中国的粮食问题》白皮书提出中国解决粮食供需问题的基本方针是“立足国内资源，实现粮食基本自给”。2004—2012年，中央连续9年出台了“一号文件”，对“三农”工作作出总体部署；采取了“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，2004年起陆续实施粮食直补、价格支持等多项粮农补贴政策，并在2006年取消了延续两千多年历史的农业税，实施了一系列支农惠农政策，不断提高财政金融支农水平。
这一时期粮食生产得益于农业农村和粮食支持实施的一系列改革开放措施，农业形成多种经营方式，农业生产结构适度调整，食物多样化发展较快，人民的生活质量明显提高。2012年，中国总人口增长到13.59亿人，粮食总产量达到6.12亿吨，粮食单产为5353.12千克/公顷，人均粮食占有量自2008年超过400千克后到2012年提高到452千克，农民年可支配收入为7917元，粮食和重要农产品供给实现了由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变，不仅对保障粮食安全和社会稳定发挥了重要作用，实现了温饱不足到基本解决温饱问题的转变，向建设全面小康社会迈出坚实步伐，也用多年的实际粮食保障能力有力回应了国际社会质疑。
中国特色社会主义新时代：创新农业生产关系，提高农业生产力，推进市场化国际化，为全面建成小康社会奠定基础
党的十八大以来，党中央连续出台“一号文件”，部署“三农”重点工作，始终把粮食安全作为治国理政的头等大事，基本确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，明确提出了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，进一步明确了保障国家粮食安全“党政同责”的政治责任。
在农业生产关系方面，2013年，党中央提出在巩固完善农村基本经营制度的基础上，推进农村土地“三权分置”，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。党的十八届五中全会明确要求，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法。2016年发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出，坚持集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实现了农民集体、承包农户、新型农业经营主体对土地权利的共享，创新回答“谁来种地、如何种地”等问题，为促进农村资源要素合理配置、引导土地经营权流转、发展多种形式适度规模经营奠定了制度基础，并在明确提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证。党的十九大明确提出，第二轮土地承包到期后再延长30年，既要确保土地集体所有、家庭承包经营的农村基本经营制度的长期稳定，又要使农村基本经营制度更加充满活力，促进土地经营权流转、农业经营方式的多样化。
在农业生产力方面，在耕地建设上，坚持实施“藏粮于地”战略，实行最严格的耕地保护制度，从逐步施行到全面落实永久基本农田特殊保护制度，防止耕地“非农化”和遏制耕地“非粮化”，明确了耕地和永久基本农田用途的优先序；完善耕地占补平衡制度，由提质改造和数量补充相结合的占补方式转变为建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制。从耕地等资源可持续利用角度，制定了《耕地草原河湖休养生息规划（2016—2030年）》，提出了耕地休养生息的阶段目标和政策措施，强调耕地的首要功能仍是粮食和农产品生产，通过耕地养护、退耕还林还草、休耕、轮作、污染防控治理，探索耕地保护与利用协调发展之路。2017年，发布了第四轮《全国土地规划纲要（2016—2030年）》，制定了2030年我国耕地数量保护与质量建设的目标和具体任务，2020年进一步修订完善实施了《土地管理法》。2021年颁布了《土地管理法实施条例》，耕地由“数量与质量”双重保护向数量、质量、生态并重的“三位一体”综合性保护转变，从“重用轻养，分头治理”向“用养结合、综合治理”转变。
在粮农支持和市场化方面，在粮食支持上，细化完善多项粮农补贴政策，调整增加耕地地力补贴等，加快推进农业现代化，坚持实施“藏粮于技”战略，推进农业科技进步，推动种业科技自立自强、种源自主可控，主要农作物良种基本实现全覆盖；用现代化手段装备农业，农作物耕种收综合机械化率较快提高；培育家庭农场和农民专业合作社等新型农业经营主体，稳步推进土地适度规模经营；促进小农户与现代农业发展有机衔接，提高农业发展质量效益和竞争力；健全农业社会化服务体系，健全农业支持保护体系；在市场化国际化上，建设现代流通体系，加强储备应急管理；扩大农业开放从要素开放向规则、制度开放转变，更充分利用“两个市场两种资源”，优化农产品进出口结构，深化农业国际合作，同时也共同促进了世界粮食安全。
中国人用世界7%的耕地、6%的淡水资源，解决了世界18%人口的吃饭问题，为世界粮食安全作出重要贡献。2021年，中国总人口为14.12亿人，耕地面积19.18亿亩，一二三等级的优质耕地不足1/3，但粮食总产量连续7年超过6.5亿吨，达到6.83亿吨；人均耕地仅为1.36亩，为世界平均水平的1/3左右，粮食单产量达到5805千克/公顷，而人均粮食占有量达到484千克，连续多年高于世界平均水平；口粮储备长期保持在70%以上，远远高于国际上公认的粮食储备率（17%—18%）。与新中国成立之初相比，2021年的中国人口增长了2.62倍，粮食产量、粮食单产和人均粮食占有量分别增长6.04倍、5.61倍和2.3倍。2020年，农村居民人均可支配收入和消费支出分别达到17131元和13713元，剔除价格因素影响，分别增长了40多倍和30多倍。
中国立足国情、世情、农情、粮情，中国的粮食安全从距温饱较大差距到温饱不足，再到基本解决温饱问题，再转变为数量、质量、营养的全方位保障，取得了历史性成就。这些成就的取得关键是处理好国家、农民和土地关系，尊重亿万农民主体的首创精神和自主选择，把握好耕地的长期稳定性和发展灵活性的平衡，稳定农村土地承包关系，放活土地经营权，促进耕地可持续利用、可持续发展，使农业生产关系更适应农业生产力发展，实现了土地资源在更大范围内优化配置；处理好农业改革开放与安全发展关系，坚持市场化改革方向，推进有为政府和有效市场结合，对内提高农业支持水平，提高粮食综合生产能力，畅通粮食流通体系和用好粮食储备体系，建立了高层次的粮食安全保障体系，对外用好国际市场国际资源，既满足了国内日益增长的农产品需求，在一定程度上利用了国际耕地资源，减轻了国内土地资源压力，为未来完善耕地制度留有空间和余地，也利用国内农产品大市场促进多边、双边经贸平衡，以国内稳产保供的稳定性应对国际供应的不确定性，实现了粮食等重要农产品供给在国内国际市场上的高水平动态平衡。
中国人将饭碗牢牢端在自己手中，中国粮不仅成为兴国安邦的“压舱石”，助力中国打赢了人类历史上规模空前、力度最大、惠及人口最多的脱贫攻坚战，历史性解决了农村绝对贫困问题，让亿万农村居民同步实现全面小康，为同步迈向共同富裕道路奠定基础。中国还积极落实《联合国2030年可持续发展议程》，开展国际粮农贸易、投资、技术合作和援助，积极推动全球粮农治理改革，为共同促进全球粮食安全，解决世界难题贡献了中国智慧、中国方案、中国力量。
（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部研究室主任、研究员）
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