国研视点丨钱平凡：平台经济监管须更加有效有力
国研视点
钱平凡
平台经济是数字平台驱动的新经济，数字平台是数字双边市场。平台经济发展迅猛，深刻地改变着社会经济的方方面面。与此同时，一些超大规模的平台经营企业利用数字平台因网络效应而具有的内在垄断属性，实施垄断和不正当竞争行为也越来越多，引发全球监管趋严，在我国亦如此。为了积极引导平台经济规范发展，需要建立更有效的平台经济反垄断和反不正当竞争监管规制机制。
平台经济垄断和不正当竞争行为加剧并引发全球监管趋严
平台经济是数字平台驱动的新经济，包括从低到高的四个层面：数字平台、数字平台经营企业、数字平台生态系统、平台经济。平台经济类型多样，是数字经济的核心构成，还包含共享经济。平台经济是隐喻，其本体是数字化的多边市场。平台经济特性鲜明：一是全球联接性及相应的无边界性；二是普遍近用性及相应的动态性；三是算法驱动及相应的复杂性。平台经济起步于1995年，发展快速，但高度集中在美中两国，2020年全球市值最大的十家企业中七家是平台经营企业，其中五家是美国企业，两家是中国企业。平台经济规模总量不易准确统计，约占我国GDP总量的10%。平台经济正迅速地改变着社会经济的方方面面，既产生很大的积极影响，也造成一定的负面影响。
平台经济有着强烈的网络效应，具有“赢者通吃或多吃”的天然垄断性，但并不意味着平台经营企业就有权产生垄断行为。由于世界主要国家的监管体系没有随着平台经济的快速发展而升级，导致超级平台经营企业的垄断与不正当竞争行为频频发生，并且越来越严重，造成的恶劣影响越来越大，引发社会强烈的反感与抵制，也引发全球主要国家平台经济监管趋严。近两年来，欧美国家对超级平台经营企业的垄断与不正当竞争调查密度加大，惩罚加重。我国政府也积极引导和规范平台经济发展，坚持“包容审慎”监管理念，不断创新监管方式，2021年2月出台了全球首份《关于平台经济领域的反垄断指南》，2021年11月国家反垄断局成立，标志着我国平台经济反垄断监管体系越发完善。与此同时，国家市场监督管理总局也加大了对国内超级平台经营企业的垄断和不正当竞争行为调查，并分别作出相应处罚。我国平台经济反垄断与反不正当竞争的系列行动规范有力，为全球平台经济反垄断和反不正当竞争树立了新范例。
需要建立共管共治的新规制
虽然欧美等国与我国都加大了平台经济反垄断和反不正当竞争的力度，也加快了步伐，且取得一定成效，但是，这一切还只是开始，平台经济反垄断和反不正竞争监管任重道远。
为了有效监管我国平台经济反垄断和反不正当竞争，需要建立共管共治的新规制。
一要厘清平台经营企业多重属性。平台经营企业自喻为科技型中介企业，实际上是双边市场的创建者与经营者，有些还在数字劳动平台中扮演直接调度和管理外部用户（主要是供方）的某些企业职能。厘清平台经营企业的本质属性，就有可能设计出既有效也具可操作的平台经济反垄断和反不正当竞争监管规制和机制。
二要强化平台用户福利理念。在传统的反垄断和反不正当竞争理念中，反对的是供方垄断和不正当竞争，保护的是需方（消费者）的正当利益不受到损害。在平台经济中，平台参与者都是数字平台用户，都以不同方式为平台经营企业作贡献，都是其消费者，都需要保护。
三要多边与多部门共同规制。平台经济是以数字平台经营企业为基石、以平台生态系统为载体的新经济体，涉及无数利害与共的参与者，数字平台生态系统发展好坏直接影响到这些利害相关方的共同命运，除了平台经营企业的自我规制外，需要多边与多部门共同规制。
四要多利益相关方共同治理。平台经济是数字双边市场体系，数字平台经营企业是该市场的经营者。平台经营企业建有完善的基于股权的法人治理，但没有建立相应的基于利益相关方的平台生态系统治理体系，影响了平台生态系统的规范化发展，必须积极纠正与完善。
平台经济反垄断和反不正当竞争还需要建立一系列适宜的监管机制，毕竟，动态的、创新的、快速发展和全球性的平台经济为监管带来了前所未有的挑战，使其难以遵循传统方法。
一要建立基于原则的监管机制。平台经济监管对象是复杂、多变的数字平台算法及相应的商业模式，基于规则的监管机制难以服任，需要建立基于原则的监管机制。2021年出台的《关于平台经济领域的反垄断指南》需要细化。
二是建立基于活动的分类监管机制。平台经济类型繁多，而且呈现多业融合的特点。平台经营企业类型监管难以凑效，还会产生不必要的混乱与争议，需要建立基于活动的分类监管机制，即平台企业的数字平台连接的活动涉及哪个行业，相应的行业监管就介入，建立联合监管机制，形成多业共同监管的格局。
三要强化价格监管机制。数字平台又称双边市场，往往需要采用跨边（交叉）价格补贴机制启动市场。一旦市场初步形成，平台经营企业可能运用多种价格手段操控双边市场，实施垄断与不正当竞争行为。因此，需要强化价格监管机制，既允许平台经营企业有限使用交叉价格机制促进平台发展，又要防范滥用价格机制作恶。
四要探索算法监管机制。2021年9月，国家互联网信息办公室等九部委制定了《关于加强互联网信息服务算法综合治理的指导意见》，但还要进一步探索算法监管机制，如做好算法的信息披露、解释、留痕与可审计、质询和申诉等工作。
五要探索数据共享监管机制。平台经营企业利用双边市场创建者及经营者的身份，不仅独享数据创造的价值，还利用这些数据实施价格的不正当竞争行为，引发多方关于“数据寡头”与“数据垄断”的质疑和批评。实际上，平台经济中需要共享的还不仅仅是这些数据，作为双边市场伴生品的数据红利也需要与政府分享，需要探索这些分享机制。
政 策 建 议
第一，探索数字双边市场审批经营制度，促进平台经济规范发展。平台经济是以数字双边市场为支撑的新经济，而后者是数字化的集市，具有一定的公共属性和基础设施属性。为了平台经济规范发展，需要探索数字双边市场审批经营制度，即数字平台企业需要获得政府部门审批才能运营特定的数字双边市场，并接受相应的监管。
第二，设立平台监管机构，完善平台规制体系。平台经济有着垄断的天然属性。我国平台经济发展迅猛，对平台经济领域反垄断和反不正当竞争的监管要求也随之提高。由于平台经济反垄断和反不正当竞争监管涉及多部门，可考虑在国家市场监督管理总局下设立平台监管机构，协调多方，形成有效的共同监管格局。
第三，督促平台企业牵头建立平台治理体系，实现平台经济共治共管。平台经济是多利益相关方参与的数字多边市场，需要建立相应的多方参与的治理体系。《关于促进分享经济发展的指导性意见》《电子商务法》和《网络交易监督管理办法》，都要求建立多方参与的市场治理体系。为了有效监管平台经济，应督促平台经营企业尽快牵头建立起多方参与的平台治理体系，实现平台经济共治共管。
第四，探索数字双边市场收益分享机制，维护政府的合法权益。平台经营企业独享数字双边市场的丰厚收益，不仅强化了自身实施垄断和不正当竞争行为的实力，而且侵害了政府的权益。为了有效规范平台经济发展，可探索数字双边市场收益分享机制，既可维护政府的合法权益，也可强化对平台经营企业的监管，还可以更有效地防范平台经营企业的垄断和不正当竞争行为。
第五，修订《价格法》与《劳动法》，为平台经济规制提供法律支撑。平台经济是1995年才起步的新经济，其中的共享经济更是2007年以后才兴起的新经济，呈现很多新特点，对既有的经济法规也就提出了修订的要求。随着平台经济垄断与不正当竞争特点呈现，触发了全国人大常委会对《反垄断法》（2008）的修订。平台经济垄断与不正当竞争运用了不少价格新手段，并且对劳动关系产生了重大影响，这就需要尽快启动对《劳动法》（1996）和《价格法》（1998）进行修订，如增加对规模超2亿的灵活就业人员劳动权益保护相关内容等，规范数字双边市场“通关费”定价和限定交叉补贴价格行为等内容，以便反映平台经济的新要求与新挑战，并为平台经济规制提供法律支撑。
（作者单位：国务院发展研究中心产业经济研究部）
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