积极引导社会资本参与城镇老旧小区改造

积极引导社会资本参与城镇老旧小区改造党性分析材料2013 智库观点 李政清 城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意

智库观点

李政清

城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。对此，今年7月20日，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，要求按照党中央、国务院决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，坚持新发展理念，按照高质量发展要求，大力改造提升城镇老旧小区，改善居民居住条件。长期以来，城镇老旧小区改造的资金来源主要依赖于政府资金的投入，已经无法弥补改造的巨大资金缺口。因此，多元化筹集改造资金，引入社会资本参与其中，成为推进老旧小区改造的关键所在。

当前社会资本参与老旧小区改造的主要模式

主要有以下三个模式。

一是社会资本与政府部门利益共享模式。社会资本通过对老旧小区房屋增加电梯等形式带动并实施绿色节能改造，以增加层数收益平衡增设电梯等改造资金缺口，此种模式称之为自平衡模式。其优势在于，资金层面无需政府补贴，也不向居民收取费用，社会资本通过改造增加的房屋面积进行出租运营或产权出售，收回改造成本有效缓解政府在改造资金筹集方面的压力。该模式的难点在于进行加层或加梯等改造必然涉及到整片区域的容积率调整，加层或加梯后产权归属界定的问题，审批监管程序需要突破。

二是肥瘦搭配采取商业捆绑开发改造模式。商业捆绑开发已经成为不少地区老旧小区改造平衡投入产出的一种模式，该模式对整个老旧小区及周边进行统筹规划，通过联动改造，提升周边商业配套品质，或将部分住宅进行商业化改造，如改造为商业或民宿。该模式的优势在于，一是有利于社会资本通过捆绑开发，解决资金投入产出平衡问题，减轻政府老旧小区改造的财政资金压力；二是有利于优化完善老旧小区周边的商业配套，通过社会资本引进合适的商业等服务业态，为居民提供更高品质的生活服务。

三是老旧小区改造与物业管理一体化长效模式。社会资本作为改造的实施主体，全程负责老旧小区改造实施以及后续运营和维护更新等，并以绿色、健康、智慧等新理念接管小区物业管理，运营停车场、小区APP、社区金融等经营性项目。该模式不仅针对单一的老旧小区改造，还可以把周边的老旧小区归拢进行统一改造管理，以形成规模效应。该模式的优势在缓解财政资金压力，减少设计与施工的协调、有效降低施工成本，对改造后的小区进行规模化管理，降低物业管理成本，提高服务标准。

社会资本参与老旧小区改造的现实困境

存在如下三大困境。

一是政策障碍较多，突破存在困难。从现有的统计来看，近一半的老旧小区建成年代久远，房屋本体陈旧，存在着附属设备年久失修，规划先天不足，基础设施配套短缺，小区环境不达标，管理不到位等问题。对于可利用的自行车棚、地下人防空间、锅炉房、堆煤场等存量空间资源的改造提升，以及改造涉及的加装电梯、建设停车设施、完善消防通道等造成楼间距、容积率、绿化率等指标的变化，受现行政策制约，对于规划指标的调整，采取商业捆绑进行旧房改造涉及的土地性质、产权收益，改造增加面积的权属界定等系列问题，突破规划实施较为困难，为社会资本的参与增加了难度。

二是融资条件严苛，资金筹资困难。从现有的管理机制看，目前针对社会资本参与老旧小区改造投资的部分，发展改革部门没有相应的立项审批文件，与金融机构既有的审批程序性条件难以衔接，申请贷款过程困难复杂。如果以运营权向银行申请贷款支持时，需要满足向银行提供足额资产抵押和较高担保措施等硬性要求。若向政策性银行申请融资支持，一般会要求借款主体是一个合法的收费主体——拥有物业公司，且有15年、20年的物业管理收费权限，保证借款主体有偿还借款本息的能力。若通过资产证券化的方式进行融资，也面临一定限制。

三是管理手段滞后，长效机制缺失。从全国范围来看，当前老旧小区现存低效空间资源产权往往属于政府机关或国有企业、事业单位，将国有产权的低效空间资源作为社会资本投资回报方式授权社会资本运营，与现行的国有资产出租出借政策相悖，且最长不得超过3年的规定不利于社会资本以运营权质押方式开展长周期融资，缺乏长效运营管理基础。同时，老旧小区居民因习惯于产权单位或政府无偿提供的物业服务，居民花钱购买服务的意识淡薄，改造后的老旧小区容易陷入“改造-破坏-再改造”的恶性循环，然而对于采取投资建设运营一体化的社会资本而言，由于物业费杯水车薪且缺乏公共维修基金来源，资金平衡难以持续。

社会资本参与老旧小区改造的政策建议

针对存在的问题，笔者提出四点建议。

第一，尽快出台相关实施细则。根据各地区试点情况及时总结经验，制定出本地区社会资本参与老旧小区改造的意见及相关实施细则，包括社会资本参与老旧小区改造的主要内容、改造程序、改造模式、金融支持、新增房产权属、物业服务收费标准、改造技术标准要求等。同时，强化统筹改造过程中所涉及的规划、土地、建设、消防、环保等相关部门，形成吸引社会资本参与改造的政策红利和运行机制。

第二，争取政策创新突破空间。积极吸引社会资本改造投入，对本地区纳入改造范畴的老旧小区及其周边配套设施建设情况进行分类，强化存量资源的整合利用。一是鼓励社会资本采取商业捆绑开发或投资建设运营一体化模式，将相邻地块的老旧小区进行统一更新改造，可探索采取适当调整部分居住用地为商业办公用地、现代服务业用地，赋予小区特许经营权、建设停车位等激励措施，提高社会资本参与的积极性和综合改造的整体收益。二是未被规划用于基础设施和公共服务设施建设的，协调相关部门办理相关手续，通过规划整合利用地下空间、腾退空间和闲置空间补建区域经营性和非经营性配套设施。

第三，加大市场化融资力度。引导开发性、政策性银行提供20年以上低息贷款支持，通过类PPP、项目贷款、公司贷款等多种市场化融资方式提供贷款支持，进一步降低贷款利率，加大老旧小区改造类政府专项债务支持力度。一是简化审批手续，支持社会资本通过质押老旧小区更新改造项目项下的收益权及其他合法权益方式，获取金融机构低息贷款。二是在社会公募融资等方面给予定点倾斜，探索老旧小区基础设施改造类REITs项目，有针对性地加大交易所和银行间市场的金融产品投放。三是对社会资本投资老旧小区改造，政府制定财政贴息和税收减免政策，推动政策性担保公司出台专项支持政策，提供针对性优惠担保费率，减少限制。四是将城市更新和老旧小区改造列入政府城市投资引导基金支持范围，搭建用好城市级老旧小区改造投融资平台。

第四，构建长效化管理维护机制。根据老旧小区改造类别，居民消费水平、缴费意识等情况，引导居民分类实施市场化运作、准物业管理、托底型管养模式，逐步提升后续管理水平。一是建立老旧小区维修资金的补缴和续筹制度，适当降低使用门槛，探索通过资本市场对结余资金进行保值增值，以达到长期造血的目的。二是整合本区域内各个层面涉及老旧小区的相关资金，统筹投入老旧小区改造和后续维护。三是建立财政资金以奖代补的模式，借鉴房屋征收拆迁奖励模式，对公示后积极启动老旧小区改造的项目进行专项奖励补助。探索有偿使用新增设施的方式扩宽资金来源，提高新增设施在后续有偿利用过程中的利用率和收益率。四是建立党建引领下的物业管理协商公治机制，发挥物管会和业委会的职责，敦促居民及时缴纳物业费，监督物业服务企业持续提供优质服务，以期达成“缴费积极—服务优良”的良性循环。

［作者单位：中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部］